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发布者: 金达莱|2015-7-26 21:45|查看: 311|评论: 0|原作者: 周少青|来自: 《中国民族报》

周少青:民族治理的国际经验和教训该如何鉴取

民族国家与民族问题的历史同构性和全球化条件下的(多)民族国家之间的相互激荡,为许多国家在处理民族问题上相互参照提供了可能性。笔者认为,科学且正义地鉴取民族治理的国际经验和教训,不仅要精准地辨析概念、全面地发现事实、正确地进行价值原则和国情研判,而且更重要的是,还要审慎认识到鉴取所涉及到的主体性问题。


概念的辨析

汉语语境下的“少数民族”有着丰富的英语对应物,在国际层面并不存在一般意义上的“少数民族”。

当前学界所使用的“少数民族”概念,在西方并不存在一一对应的概念。确切地说,在英语语境里,有3个词汇,即“immigrant-origin ethnic groups”、“historic national minorities”、“indigenous peoples”表达了汉语语境中的“少数民族”这一概念。然而,这3个概念在西方的学术及政策语境中,具有十分不同的含义及社会和法律意义。

“immigrant-origin ethnic groups”(有时也称“immigrant minorities”)可对译为“移民少数民族”,它是指为了谋取更好的生活条件或躲避不利的政治境遇(如难民),离开自己的祖国,到新的国家谋求生存和发展的个人或家庭群体。一般认为,移民来到新的国家,不管出于自觉还是被迫,都是自身选择的结果。他们的目标不是要成为“与更大社会并列的单独和自治的民族,而是希望改善主流社会的制度和法律,使主流社会更好地接受文化差别”。他们要求有“自由表达他们的独特性的权利”,这种独特性“主要表现在家庭生活和自愿结社方面”。加拿大学者威尔·金利卡把这类权利归纳为“多族类权利”。

“historic national minorities”,可对译为“历史少数民族”或“历史民族”,它是指世代居住于某一区域或领土的具有文化独特性的历史共同体,或者按照美国学者沃尔泽的说法“是一些完整无损和根深蒂固的共同体”。他们由于被殖民、被征服或自愿联盟而并入更大的社会(国家),成为一个统一多民族国家的组成部分。在这样的国家里,作为少数民族的“构成民族都倾向于要求某种形式的政治自治或领土管辖权,以此保证他们的文化能得到充分和自由的发展,他们的人民能得到最大利益”。金利卡把这类权利概括为“自治权利”。

“indigenous peoples”,可对译为“土著人民”或“土著民族”,它是指在外来的民族或种族到来之前,那些祖祖辈辈繁衍生息在一个国家或地区的人民。由于遭受了长达数百年的屠杀、驱逐、隔离和歧视,土著民族原有的领土结构、政治和社会结构以及文化传统遭到无法修复的破坏,许多国家的土著人生活在制度和地域的边缘地带。与此状况相应,土著民族提出的权利诉求有自治权、土地权、资源权和保存文化传统的权利等。

除了上述3类“少数民族”外,还有一些少数民族,如美国黑人,似乎不属于上述3类中的任何一种。许多人认为,美国黑人不属于通过“选择”来到东道国的“移民少数民族”,也不具有“历史少数民族”所强调的共同的地域和历史语言,更不属于外来种族到来之前就生活在美国(区域)内的“土著民族”。因此,美国大多数黑人,按照金利卡的说法“没有独特的民族认同……也不想要这种认同……他们一直在为完全和平等地参与主流社会而进行斗争”。


事实的发现

当前世界各主要(多)民族国家民族政策的一般事实(状况)如何?具体国家民族政策的事实又是怎样?

威尔· 金利卡近期的研究或许能够给我们提供某种答案。在一项题为“多元文化主义政策指标”的研究项目中,金利卡的团队对西方21个国家30年的民族政策,按移民、少数民族和土著民族3类进行了系统分析和评估。他们把移民、少数民族和土著民族的评估指标分别设定为8项、6项和9项,每一项都设0分(表示受评国家无此项规定)、0.5分(表示受评国家部分地有此项规定)和1分(表示受评国家有此项规定)3档,以分值的高低衡量受评国家民族政策的完备与否。

在移民类别中,他们使用了“多元文化主义的宪法的、立法的或议会的确认”、“学校课程中采用多元文化主义”、“公共媒体管理或媒体准入方面的民族代表性/敏感性”、“着装规范的豁免、星期天营业的禁止性立法”、“允许双重国籍”、“资助族群组织开展文化活动”、“资助双语教育或母语教学”、“对弱势移民群体的肯定性行动”8项分析指标。通过统计分析发现,从1980年到2000年再到2010年30年中,除极少数国家(如荷兰)的移民政策有所倒退或反复以外,绝大多数国家的移民政策分值都呈上升之势;少数国家如澳大利亚、加拿大、新西兰、瑞典和英国的分值都有了大幅度的提高。

在少数民族类别中,使用了“联邦或准联邦的区域自治”、“区域或国家层面的官方语言地位”、“在中央政府或宪法法院的代表保证”、“公共资金对少数民族语言的大学、学校和媒体的支持”、“宪法或议会对多民族国家定位的确认”、“相应的国际代表性(如是否允许亚国家区域组织在国际组织中有代表席位)”6项分析指标。结果发现,除了希腊、日本外,其他国家的少数民族政策分值,要么处于明显的上升之势,要么保持着稳定态势。其中英国的分值从1980年的1.5分上升到了2010年的6分。

在土著民族的类别中,运用了“土地权利的承认”、“自治权利”、“承认历史协议或签订新的协议”、“承认文化权利(语言、狩猎/捕鱼)”、“承认习惯法”、“中央政府代表/咨询保障”、“土著民族独特身份的宪法或立法确认”、“土著人权利国际文书的支持/批准”、“肯定性行动”9项分析指标。评估结果是,所有国家的土著民族政策分值在30年中都是上升的,其中上升幅度最大的是澳大利亚(从1980年的1分到2010年的6分),加拿大和美国2010年的分值分列第一和第二位,分别为8.5分和8分。

通过对每个国家民族政策的详细分类分析,金利卡课题组的结论是:多元文化主义的(少数)民族政策在西方并没有出现实质性的倒退。21个国家的多元文化主义政策指标的均值在1980年至2000年、2000年至2010年期间均处于上升趋势。宣布多元文化主义失败的仅限于几个国家,而且,这些国家在多元文化主义政策方面的退却,被另一些国家采取更多的多元文化主义政策所抵消。这种情况适用于移民、少数民族和土著民族3类群体。

同样,在个体国家层面,按照金利卡的指标体系作一总括式的点评,可以发现个体国家民族政策的事实。在移民政策上,美国在8个指标参量方面有“进”有“退”。“进”的有在大多数州,特别是移民人口较多的州的学校的课程设置中采用多元文化原则;实施对弱势移民群体的肯定性行动等。“退”的有政府不资助族群组织及其活动,一半的州有“只准英语”的规定等。美国1980年、2000年及2010年移民政策方面的分值均为3分,保持了基本的稳定性和连续性。在少数民族方面,金利卡以波多黎各州(现处于高度自治状态)为例,评估了美国的少数民族政策。美国1980年、2000年及2010年少数民族政策方面的分值均为3.5分,保持了基本的稳定性。在土著民族方面,美国在9项中的7个以上的指标上都获得了满分(其中包括土地权利的承认、自治权利等)。其1980年、2000年及2010年土著民族政策方面的得分分别高达7.5分、7.5分和8分,在保持稳定性、连续性的基础上有所提高。

从美国民族政策的分值情况来看,断言美国“不容许任何一个族群生活在一块属于自己的历史疆域内”、“不允许任何族群有自己的历史地域范围和特权”等,的确失之武断。

再来看德国、英国、法国与荷兰的民族政策(立法)事实。2010年以来,德国等欧洲国家元首相继宣布多元文化主义政策“失败”,这些事件模糊了人们对这些国家民族政策实际状况的认识。事实上,多年来,德国的移民政策在承认移民的融入、媒体代表性、着装规范的豁免、对族群社团的资助、对双语教育和母语教学的资助等方面均保持着一定幅度的进步。其移民政策的得分从1980年的0分上升到2000年的2分和2010年的2.5分,充分说明了这种进步性。

同期,英国移民政策的得分则有较大幅度的提高,从1980年的2.5分一直上升到2000年和2010年的5.5分。同时,值得注意的是英国的少数民族政策,由于不断强化地方分权、保证联邦或准联邦的领土自治、区域官方语言、中央政府或宪法法院的代表、对少数民族语言的大学、学校和媒体的公共资助、宪法或政治传统对多民族国家的承认等,英国少数民族政策的得分从1980年的1.5分上升到2000年的5.5分,继而上升到2010年的6分。

法国长期号称是“一个没有少数民族的国家”,其宪法将法国描述为一个“不可分的”共和国。按照有关解释,这种“不可分”意味着法国不承认民族的、宗教的、语言的少数民族。然而,从1982年开始,法国也开始采纳分权政策,将权力向区域和地方下放。在这一过程中,布列塔尼地区尤其是科西嘉地区获得了区域性的自主权或自治权,后者还获得了区域上的独特地位和一定程度的文化上的独特身份。在移民政策方面,法国采纳了一种对移民群体和东道国政府双方提出要求的整合政策,并对马格里布人(Maghrebian)提出的在特定区域的分权建议有所考虑。法国的少数民族政策和移民政策在1980年、2000年和2010年的得分分别为 0、1、2和1、2、2分,总体仍然呈上升之势。

荷兰是上述国家中移民政策唯一出现反复和倒退的国家。荷兰的多元文化主义移民政策始于上世纪70年代,其间采取了一系列有利于保持移民文化多样性的制度化配套措施。然而,从上世纪90年代后期开始,多元文化政策逐渐被整合甚至被同化政策所取代,相应的一些立法和行政措施先后被取消。

总体上看,上述几个宣布多元文化主义政策“失败”的国家并没有出现(少数)民族政策失败的情形,相反它们还在一些方面取得不小的进步。这是欧洲主要国家民族政策(立法)的事实。

原则问题主要关注的是对世界各国民族政策的评价问题。什么是“好的”或值得期待的民族政策?什么是“差的”或引以为戒的民族政策?这是关涉民族政策价值理念的重大问题。


原则的理清

笔者认为,首先,好的民族政策,须体现权利正义的价值理念。这一理念要求权利的分配不仅要体现公民主义理想状态下的一致性,也要关照到现实状态下各民族的差异性;不仅要体现“普遍主义的”票决制,也要体现“特殊主义”协商制。

其次,好的民族政策应该体现保存多元文化的价值理念,秉持这一理念意味着在“国家文化”的建构中,不仅要体现和反映主体民族的文化、传统和价值观,也要体现少数民族多样性的文化和传统。多元文化不仅是理解人类文明完整性的重要方面,也是理解国家文化完整性的主要方面。

再次,好的民族政策应该体现尊重人权的价值理念,这一理念要求将主体民族成员和少数民族成员视为完全同等或平等的人,以差异化的政策使他们真正得到同等关怀和权利。

第四,好的民族政策应该体现维护国家安全的价值理念。在当前的历史条件下,国家仍然是保护主体民族和少数民族权利的不二的政治单位。国家安全从根本上、全局上决定着一国人民的幸福和安危。

第五,好的民族政策应该体现马克思主义的各民族族格一律平等的价值理念。马克思主义在人类历史上,第一次从政治、经济、社会、文化等综合角度,提出了民族解放的基本路径。它在社会主义国家的实践中,真切地关注到弱小民族的生存和命运,真诚地帮助它们发展,取得了重要的历史性成就。

上述5种价值理念中,除了马克思主义的各民族族格一律平等的价值理念具有独立的形态以外,其余4种价值理念都具有条件从属性。

由于世界范围内的共产主义运动的低潮和一些前社会主义国家在处理民族问题上的失误,马克思主义的各民族族格一律平等的价值理念受到一些论者的质疑,他们将苏联等国解体的原因简单地归结为马克思主义各民族一律平等的民族政策。在其余4种具有“条件从属性”的价值理念中,除国家安全的价值理念外,其他价值理念都遭到不同程度的减损和扭曲。

在欧洲,一些政要(包括极右政党)借口国家安全,公然宣布承载着各民族文化和尊严的多元文化主义“已经失败”;在美国,为了强化所谓“国家认同”和确保美国的国家安全,一些学者和智库人士无视美国社会多元文化的现状,提出重返“盎格鲁-撒克逊核心价值”。在中国国内,一些学者盲视国内各民族在经济、文化、语言和政治参与方面的巨大差异,提出以“一律平等”的公民主义代替现行的以承认差异性为基础的民族政策,如此等等。这些情况表明,在民族政策(立法)的价值理念方面,我们依旧面临着冲突与选择。

我们不能把别国的种(民)族驱逐、隔离、歧视、压迫的民族政策视为好的民族政策,那我们能否把那些无视群体差别的公民民族主义政策、拒绝补偿历史侵害的“历史虚无主义”政策和将异质文化视为洪水猛兽而加以排斥的民族政策评价为先进的民族政策?能否以国家安全为唯一标杆,将国外民族政策的评价和取舍完全建立在是否有利于国家安全这一价值理念之上?这些是我们在进行民族政策(立法)价值判断时必须思考的问题。

与经济、科技等领域相比,在民族治理方面的相互鉴取更为复杂、更为深刻,因而也更为严肃。它不仅涉及到一般性的客体性要素,而且涉及到作为民族国家主体有效组成部分的少数民族的主体性问题。

从理论上看,在一个民主的、各族共和的多民族国家里,鉴取别国在处理民族问题上的经验教训,意味着国内的某些或所有的少数民族在国家政治、经济、社会和文化生活中的地位可能从此改变,也意味着国内族际政治的基本平衡可能就此打破。鉴于此重大关涉,笔者认为,当前最重要的问题是要防止从一般行政管理的视角去考量民族政策的国际鉴取问题。

发现在功能上起着“代偿”作用的制度和机制,或许是观察美国经验的正确路径

美国在处理民(种)族问题上相对做得比较成功,其(多)民族国家的稳定性经历过数次民族主义风浪的冲击和考验,的确具有示范意义。然而,我们该如何对待美国的经验?笔者认为,美国经验的精髓不在于它在民族问题上做了什么,而在于它没做什么。按照比较法学的一般原理,美国没有类似中国的在全国范围内实施的民族区域自治制度来保障少数民族的权益,那么它必然存在着某种在功能上起着“代偿”作用的制度和机制。发现这一代偿性的制度和机制,或许是观察美国经验的正确路径。

美国主要存在以下代偿性的制度和机制:第一,“主权在州”的宪法分权模式,使那些人口相对较多的少数民族在包括州层面在内的各种地方自治中找到行使“集体权利”的渠道;第二,充分的结社自由等权利为那些人口很少的族群开辟了通过游行、游说、宣传和投票等途径影响相关决策(尤其是涉及自身权益的决策)的有效渠道;第三,独立的司法体系和相关机构,为属于任何族群包括少数民族在内的个人寻求法律上的救济提供了有效的途径;第四,竞争性的政党制度使包括少数民族在内的各民族都有可能通过手中的选票使自身利益最大化。这些“公民化”的制度和机制在为每一位属于少数民族的个人提供权利救济的同时,也在实践中不断打造他们的公民意识、强化他们的公民认同。

与美国的政党自由竞争、司法独立、结社自由、权力制衡等政治市场化的结构功能特点相比,中国在族际政治利益分配方面,大致实行的是一种非竞争性的协商和顶层设计的路径,这一模式基本适应了现行的政治架构和权利安排。因此,面对美国经验,我们的选择可能就是与所谓美国经验保持距离。当然,我们并非没有任何可以直接“拿来”的东西。美国南方的黑人向北方及全国流动,客观上成功地实现了“不允许任何族群有自己的历史地域范围”这一有利于族群整合的战略目的,体现的善于利用市场“这只看不见的手”的经验是值得学习的。


西班牙的宪政模式对于缓解乃至解决民族或地方与中央的冲突问题起到极大作用

西班牙是一个拥有20多个民族的多民族国家。巴斯克人、加泰罗尼亚人和加利西亚人是其最重要的3个少数民族。与美国相反,西班牙一直是一个以不同形式确认的多民族国家。半个多世纪以来,西班牙在民族问题上经历了“治乱世”和“升平世”,其间可谓曲折反复。

总的来说,西班牙在民族治理方面的经验可总结为4条。

第一,形成了宪政框架下自治共同体与中央政府分权的宪政模式。西班牙1978年宪法首先申明“本宪法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖国──西班牙国家的不可分裂的统一基础之上,宪法承认和保障构成西班牙国家( nation) 的各民族( nationality) 和各地区( regions) 的自治权和相互间休戚与共”。在此前提下,承认“各民族和各地区”有组成“自治共同体”的权利,承认各自治共同体有实行自我统治的权利(力)。西班牙宪法明确规定了各自治共同体和中央政府(包括国会)的立法权限、程序和行政职责范围;明确了自治共同体的财政来源;明确了“剩余权”:“宪法没有明确规定属于国家的权限,可按自治共同体的条例规定属于自治共同体。自治条例没有申明的事项的权限属于国家。在发生冲突的情况下,在没有确定属于自治共同体专门权限的一切事项上,国家的规定属于自治共同体的规定。国家法规在任何事项上都是自治共同体法规的补充。”宪法还进一步规定“如果整体利益需要,即使是在自治共同体权限范围内的事情,国家也可以发布法律,以便确定用来协调各自治共同体一般法规的必要原则。对整体利益需要的评判权属于国会,按各院绝对多数票进行表决”。为了防范地方势力联合“做大”,宪法还明确规定“在任何情况下都不允许自治共同体结盟”。在应对中央政府与自治共同体以及自治共同体之间的利益冲突和纠纷方面,宪法规定了包括宪法法院在内的一系列解决渠道和机制。

按照胡安·巴勃罗· 福西的说法,1978年宪法将西班牙的3个历史事实结合到了一起:第一个事实是西班牙民族统一性和西班牙国家;第二个事实是民族差异性,那些视自己的过去与文化为自己的民族特性而构成的领土因素;第三个事实是地区,具有不同的过去和个性的跨省的领土单位。西班牙的宪政模式对于缓解乃至解决民族或地方与中央的冲突问题起到极大作用。

第二,允许普遍主义民主制下的民族政党存在。西班牙民主政治或族际政治的一个重要特点是承认“民族党”的合法存在并允许其和其他政党一道在普选的民主制度和机制下展开竞争。这一规定成功地将族际政治引入普遍主义的民主政治体制之下,最大限度地减少了地方民族主义政党及其他相应势力的暴力或分离倾向,为和平、公正地解决民族问题提供了一种重要思路。在2009年5月巴斯克地区的议会选举中,社会党战胜巴斯克民族主义政党取得执政地位,这一历史性的转折为西班牙的普遍主义民主制下的民族政党制度(经验)提供了最好的注脚。

第三,实施“地方自治”吸收“民族自治”战略。弗朗哥独裁政权结束之后,西班牙存在着弗朗哥集权主义者、民族分裂势力和西班牙主义者三大政治势力。为同时应对这些政治势力、解决民族问题与民主问题共生的政治难局,西班牙政府采纳了地方自治和民族自治共举的路径。这一路径的特点之一是在具有历史、文化同一性的地区建立自治共同体,实行自治。西班牙民族自治的特点是,在考虑到“民族主义是各地区特有的同一性经过长期的历史巩固过程的结果”的情况下,在实质上是民族自治的地方,不再强调“自治民族”成员的血缘和文化特性,转而实行包容性更强的区域性文化特质(虽然这一特质以某个民族的文化为核心)。这种战略不仅使天然具有封闭性的民族自治走向开放和多元,而且有利于通过民族自治与地方自治的“均质化”实现国家层面的大整合。

为确保“民族自治”包括“地方自治”的开放性和多元性,西班牙宪法规定“所有西班牙人无论在国家领土的任何地方都拥有相同的权利和义务。任何当局都不能采取任何措施直接或间接妨碍个人在整个西班牙领土上的自由流动与定居以及财产的自由流通”。这里,平等的公民权利和自由成为促进民族和地方自治开放与活力的有力因素。

第四,对分离主义势力的每一次“示和”和“向心”行为,中央政府都保持了非凡的真诚和耐心,这一点成为瓦解分离组织“民心”的利器。以巴斯克地区的分离主义势力“巴斯克祖国与自由”(简称“埃塔”)为例,“埃塔”成立之后,为对抗当局的镇压和谋求独立,在西班牙实施了一系列恐怖、暗杀和破坏活动。对这样一个暴力恐怖组织,每当它提出“停火”、“和谈”等要求时,政府总是予以满足。“埃塔”的一次又一次出尔反尔和政府的一次又一次诚意接受和谈,加上政府对巴斯克人民正当权利要求的不断满足(如在税收、贸易、巴斯克语教育等方面,中央政府作出重要让步),极大地削弱了“埃塔”组织的群众基础,使其由最初的具有“广泛的群众基础”的民族分离主义组织,彻底堕落为由极少数人支持的恐怖组织。

在解决民族问题上,可以说成功的国家各有各的经验,而失败的国家其经历是相似的。西班牙在民族问题上的教训缘起于19世纪中后期。其时,由于波旁王朝复辟之后强制推行“西班牙化”,导致巴斯克分离主义势力迅速崛起。及至1936年建立的弗朗哥独裁政权,由于实施了一系列强制同化政策,其中以在巴斯克地区的镇压最为严厉,其文化特性遭到严厉禁止,民族主义运动分子遭到严厉镇压。据说“弗朗哥统治时期,全国被监禁的政治犯中近一半是巴斯克人”,镇压“毁掉了巴斯克居民历史上的确有过的许多西班牙性的感情”,直接催生了分离主义势力“埃塔”。时至今日,虽然巴斯克问题已在宪政框架下得到基本解决,但历史上的镇压留下的那份“痛苦的仇恨与愤怒的遗产”始终萦绕在某个角落,成为直接或间接滋养“埃塔”恐怖主义组织毒瘤的历史“营养”。

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