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近代四川政局和政权演变概述 ⊙赖悦/文


一、清代末四川政局和政权的发展演变
  四川形成为一个整体的行政区划始于[元代],元王朝在四川设立了四川行省,作为地方最高行政机构和行政区划,从而基本奠定了四川的行政区划和地方行政组织结构。明代在行省制基础上加以改革,于原四川行省区划内设三司分管行政、军事、司法。清代因袭明制又略有调整,规模较明代更完备,体制也更加健全。清王朝的地方政区制度,从省到县,有道、府、州、厅、县之别,级别之多,隶属系统较为复杂。州与厅,有直隶于省而与府同级的直隶州和直隶厅,有直隶于府而又与县同级的府辖州和府辖厅。在州以下,又有县和厅之分。并且,上还有道,下还有土司、卫所、设治委员参杂其中。至清末四川省共辖有:7道、15府、9直隶州、4直隶厅、13府辖州、9府辖厅、120县、6设治委员。清初,四川既设巡抚,又设总督,但后者的设置时有变动,地方行政事务多由巡抚主持,直到乾隆十三年(1748年),始规定四川只设总督,由总督兼管巡抚事,驻成都,四川督抚合一成为定制,直到清王朝覆没。
  鸦片战争后,中国开始成为半殖民地半封建社会。外国资本主义的入侵也带来了现代化因素,导致了中国从传统社会向现代社会转化。四川资本主义初步产生,资产阶级也初步形成,维新变法运动在四川展开,对四川政治产生了极大影响。但20世纪以前,由于中国的政治体制未发生大的变化,故四川的政权组织也未发生大的变化。
  20世纪初年中国资本主义有较大发展,资产阶级革命运动和立宪运动蓬勃兴起。1906年清王朝被迫进行改革,施行新政。此后,四川先后设立了咨议局、地方自治局和自治公所等,政府机构也进行了调整,建立了巡警道、劝业道、提学使司、提法使司、审判厅及检查厅等,政权组织结构发生较大变化。

  晚清时期,四川的行政区划有一些变化,一方面是开重庆和万县为对外通商口岸,并允许日本在重庆开辟租界,使四川门户洞开。另一方面,清王朝加强了对四川西部高原的少数民族的镇压和统治。清王朝以平定巴塘县为契机,开始逐步在川边推行“改土归流”,“以流为主”的政策,建置州县。“改土归流”政策,即将少数民族地区本民族世袭的“土官”,改为清王朝所设的“流官”,从而废除了旧有的土司制度,把各民族地区的政区建置统一在清王朝的政区建置之内。在巴塘县、里塘军事告一段落后,清廷便决定设置川滇边务大臣。1906年,清廷令赵尔丰任川滇边务大臣。赵尔丰巴塘县为治所,是年即设置为巴安县,并于光绪三十四年(1908年)升为巴安府。赵尔丰担任边务大臣,以武力推行“改土归流”,废除各少数民族世袭的土司政权,改置“流官”,设立府、州、县治。光绪末年,清王朝又任命赵尔丰为护理四川总督和驻藏帮办大臣,进一步大规模地进行“改土归流”。在各地区,或建置设治委员,或建置府、州、厅、县,并增置康安和边北二道,由川滇边务大臣直接管理。宣统三年(1911年),清廷准备设立西康省,在巴安府修建巡抚衙门。由于四川保路运动兴起,辛亥武昌起义成功,清王朝覆亡,因而西康省的建省计划未能实现。

二、民国初年四川政局和政权的发展演变
  辛亥革命时期,四川发生的保路运动,由反帝爱国运动发展成为反清武装起义,瓦解了清王朝在四川的省级政权。1911年11月22日同盟会在重庆建立蜀军政府,27日,成都成立大汉四川军政府,标志着清王朝在四川的政权最后瓦解。1912年3月11日,成渝两地军政府合并组成统一的四川省政权──中华民国四川都督府。4月,中华民国临时政府迁往北京,四川的省政权官员开始由北京政府任免。1913年,四川省政权依北京政府令,实行军民分治,军政府改为省行政公署,1914年改为省巡按公署,1916年又改为省长公署,省属机构设置也几经变动。此后,名义上虽称军民分治,但实际上多由军人担任省政权首脑,省政权虽然一度维持了对全川政务的实施,但实施政务的范围和权限已受到较大限制。民国初年四川行政区划发生较大变化。1912年中华民国政府裁废道制,以府、州、厅、直隶省政。1913年,袁世凯为恢复帝制,又按其预订的“废省改道”计划,利用清王朝的“”来控制地方,以道统县。同时废除府、州、厅,增设和恢复县治。后因军阀混战连年,各据防区,道已名存实亡,遂废。川西高原山地,清末拟建西康省未成。民国初年,以孙中山为临时大总统的南京中华民国临时政府遂将该地区划为川边特别区域,受四川省节制。
  民国初年,四川省的地方行政区划,分为省、道、县三级制。以省统道,以道统县。而道为省的派出机构。地方政区建置,中华民国政府作了较大的改革和整理,废除府、州、厅,一律改县。清代末,川西康境地区所建置的设治委员,也一律改升为县。有的县改名,特别是与对省外同名的县,进行了整理更改。
  1919年4月“防区制”正式形成后,四川境内各派军阀划区割据,每个防区俨然是一个独立王国。全川军令政令并不统一。四川省政权往往随各军阀势力的消长而转移,省长多由军人担任,实际上军政不分,省政府有名无实,政务实施的范围仅限于某些“防区”。这一时期,省长一职,除广东政府曾任命杨庶堪外,以后则由四川督军、督办、总司令或其他川军将领兼任,并以军阀各自势力的消长或北京政府的政事变动为转移,省长任免更换频繁,省长公署常随兼任省长之军阀的驻防地而迁徙,实为督军、督办公署之附庸。所以,四川省长公署时期实际上是军政不分的政权。各厅则设在成都,但并无多大实权,其政令也不能在全川施行。
  防区制形成后,熊克武以广东政府任命的四川督军身份,主持四川军民两政。在“靖国之役”中被熊克武联合滇、黔军驱逐出川的刘存厚,仍以北京政府任命的四川督军身份,在汉中设立行署,接受北京政府号令。1920年5月,滇、黔军与部分川军联合倒熊,熊遂联络刘存厚,共击滇、黔军,9月刘存厚攻入成都,正式以四川督军的身份发号施令,并恢复四川督军公署。熊克武则于10月30日到达重庆,亦正式设立四川督军公署,执行职务。于是,形成成渝两地分属南北政府的两个督军的对峙。12月30日北京政府应刘存厚之请,免去张澜省长职,任命熊克武为四川省长,旨在解除熊的兵权。熊克武鉴于此,在同日通电宣布解除四川督军职,亦不接受省长职,暂时退居幕后,并主张四川自治,以抗拒北京政府。1921年1月12日熊克武又通电拒绝接受北京政府的任命,并再次声明川省自治。2月,熊克武与所属但懋辛刘湘、刘存勋部,向刘存厚部发起进攻,刘存厚退出成都,通电下野。
  熊克武辞去四川督军职务后,有关四川民政事宜由刘湘主持。川军将领在重庆设立四川各军联合办事处,于6月6日推举第二军军长刘湘为四川总司令兼四川省长。刘湘不愿离开其部驻防区域重庆,于是日通电拒绝担任四川总司令兼四川省长。后在川军将领要求下,始于7月2日,在重庆就任四川总司令兼省长职,以重庆为省府所在地,设立办公机构及全省财务统筹处等。各军联合办事处随即取消。
  熊克武虽然辞去督军,但实际掌握着川军一、三两军,操纵四川政局,形成成渝两个军政中心的局面。刘湘任四川总司令兼省长后,扩充势力,引起各军不满,只能号令所属防区,便被迫于1922年5月14日通电辞去总司令兼省长职,将军民两政交王陵基、向楚代行,自己退居幕后操纵。
  7月,川军将领推第三军军长刘成勋为川军总司令兼四川省长,主持四川军民政务。刘成勋在成都就职,并宣布四川自治。10月25日,四川省议会通过临时省政府组织大纲。12月2日四川议会依照前此通过的临时省政府组织大纲,推举刘成勋为临时省长。1923年1月四川省宪法起草委员会在成都正式成立,草拟了《四川省宪法草案》,规定了省政府的组成、机构设置和省长的产生及其权限。但随军阀混战再起,“四川自治运动”流产,《四川省宪法草案》并未实施。省政府的设置和变动仍以四川各军阀势力的消长为转移。刘成勋任临时省长后,宣布改编部队,其所属第七师师长陈国栋部,在第一师师长邓锡侯、二十一师师长田颂尧支持下,武力抵抗改编,会攻成都,迫使刘成勋于3月30日通电辞职,政务则委政务厅长向楚代理。北洋军阀吴佩孚乘川军内讧,图谋入川,扶植杨森东山再起,杨森部及北军则攻占重庆,四川政局动荡。6月4日,广州军政府大元帅孙中山任命熊克武为四川讨贼军总司令,刘成勋为四川省长兼川军总司令,令其召集旧部,参加讨伐吴佩孚,6月24日,刘成勋通电复任四川省长。
  1924年2月讨贼军在军事上失利,刘成勋宣布将所有军民政务正式移交刘湘接收。杨森刘湘等率部进入成都。杨森留守成都,兼摄省长,主持军民两政。5月28日,北京政府下令裁撤四川督军一职,特任杨森督理四川军务善后事宜,特任邓锡侯为四川省长,田颂尧帮办四川军务善后事宜,刘存厚为川陕边防督办,刘湘为川滇边防督办。在此前后还任命袁祖铭为川黔边防督办,刘成勋为四川边防督办。邓锡侯不愿到成都就职,于7月11日在重庆就任省长职,在重庆设省长行署,省长公署则在成都,由政务厅长徐孝刚代理政务。刘湘被北京政府任命为川滇边防督办,亦未就职,仍以原各军推举的四川善后督办名义驻重庆。至此,四川自督理、省长与四督办、一帮办,各自成系。就实力而论、四川军政大权实为杨森刘湘把持,形成以成都和重庆为中心的两大军阀集团。
  1924年11月,北京直系军阀政权垮台,皖系军阀段祺瑞就任临时执政。段祺瑞为谋求控制四川,于1925年2月3日,下令免去邓锡侯省长职,特任赖心辉为四川省长。同时任命杨森督办四川军务善后事宜、刘湘为川康边务督办。2月20日,赖心辉宣布在重庆就任省长职。其时,川军各军独占所辖防区,赖只有一个省长的空衔,而且长期驻在其防区之内,始终未能真正行使“省长”职权。1926年5月24日,吴佩孚任命杨森为四川省长。6月,刘湘将川康边防督办与四川善后督办署迁至重庆。8月15日,杨森宣布在万县行署就任省长职。其防区从万县直达长寿、涪陵,与刘湘防地相连。至此,四川同时存在由段祺瑞任命的赖心辉和由吴佩孚任命的杨森两省长,但均只能在各自防区内发号施令。
  1926年北伐战争开始后,四川军阀先后易帜。蒋介石先后任命杨森为国民革命军二十军军长,赖心辉为二十二军军长。1928年6月18日赖心辉仍通告其暂兼任四川省长。
  1927年南京国民政府成立后,四川军阀易帜,根据国民政府令,于1929年成立四川省政府,但号令不行,各防区的军阀仍各自为政。在四川军阀各据一方、称王称霸的形势下,省政实际上为防区制所分割,名存实亡。
  1928年7月,蒋介石派人来川,拉拢利用刘文辉刘湘控制四川。9月,刘湘邓锡侯刘文辉田颂尧四军长在资中县会议商定组织省政府,并达成协议,由刘湘任裁军委员会委员长,刘文辉任省主席,邓锡侯田颂尧分任财政厅长和民政厅长。
  1928年11月7日,国民政府正式任命了刘文辉为四川省政府主席、刘文辉邓锡侯、向传义、谢持、任鸿隽、刘湘、田颂尧、黄复生、杨森、吕超、卢师谛、熊骅、卢仲琳等13人为省政府委员。由于邓锡侯田颂尧未得到财政厅长、民政厅长职位,邓遂联络杨森赖心辉等,成立“国民革命军四川同盟军军事委员会”,推杨森为军事委员会主席,共倒刘湘。省政府亦因此不能按期组成。11月8日国民政府颁布整理川政令,限定克日成立四川省政府。1929年1月,刘湘击败杨森,占据杨森全部防地。刘文辉因援助刘湘而得到刘湘永川以西防地,又兼并赖心辉的地盘。至此,四川成为“二刘”的天下。1929年3月22日,四川省政府在成都正式成立。省政府成立后邓锡侯、谢持、向传义等并未到任视事,而以他人代理。省政府委员杨森、黄复生、卢师谛、卢仲琳、熊骅等亦未到职。各防区的军阀,仍各行其是,并不听命于省府。省政府有名无实,省主席号令不行。刘文辉于5月7日电南京请辞省主席职,愿负整理川省军事之责。不久,省政府即进行第二次改组。
  1931年2月24日行政院第十四次国务会议决议,请改组四川省政府,2月27日国民政府下令,改组四川省政府,任命刘文辉为省主席、刘文辉、郭昌明、向传义、张铮、邓锡侯田颂尧杨森、稽祖佑、林耀辉等9人为省政府委员。
  四川省政府经国民政府明令第二次改组后,因部分委员或未返川,或在重庆,以致未按时成立。后国民政府迭电催促,才于1931年4月27日在成都举行成立典礼。出席者有省主席刘文辉,委员邓锡侯田颂尧、张铮等。
  省政府成立后,刘文辉忙于同刘湘争霸四川,扩充军备。担任省政府委员的邓锡侯田颂尧杨森等军阀则倒向刘湘一边。所以,改组后省政府依然号令不行,不能统一川政。1932年10月,刘湘刘文辉争霸四川的“二刘战争”发生。刘湘依靠邓锡侯田颂尧杨森刘存厚等川军各部和蒋介石的支持,历时一年,到1933年9月止,将刘文辉彻底击败,刘文辉退守雅安一带。刘湘向南京国民政府建议,缓组四川省政府,暂以“剿匪”总司令名义,将“”肃清,然后组织省政府。为南京政府所采纳。

三、国民政府统治下的四川政局和政权的演变
  1934年,蒋介石利用阻止红军长征路过四川和刘湘被红军击败处于困境的机会,与刘湘达成“合作”条件:由蒋介石任命刘湘为四川省政府主席,统掌四川军政大权,四川各军军饷由蒋介石发给,同意刘湘发行巨额公债;而刘湘同意蒋介石派少量嫡系部队入川,允许以贺国光为首的行营参谋团来川参与反共,共同“围剿”工农红军。从此,蒋介石集团势力深入四川,地方军阀统治四川的局面逐步解体,四川政权也趋于统一。
  1934年12月21日,国民政府明令改组四川省政府,任命刘湘、甘绩镛、刘航琛、杨金宇、郭昌明、邓汉祥、谢培筠为四川省政府委员,刘湘兼省政府主席。1935年2月10日,四川省政府在重庆成立,7月6日开始迁往成都,9月1日正式在成都督院街本部办公,刘湘宣誓就任省主席。同时,刘湘训令戍区各县县长,“将往昔代管之一切政务,完全归还省政府”。并称,“以后一切政治之设施,统由四川省政府秉中央之法令切实奉行”。刘湘还要求各军打破防区制,令各县县长统一在省政府之下活动。训令发出后,邓锡侯罗泽洲田颂尧李家钰等先后于2月15日至18日致电刘湘,表示拥护省政府,交出民财政务。不久,他们又电呈刘湘,请省府派员接收戍区民财两政。
  根据国民党蒋介石的意见,将四川划为“剿匪”省份,以“三分军事,七分政治”的原则,实行“剿匪”地方行政制度,省政府合署办公,一切发号施令多以省主席名义行之。
  省府接收各军防区后,仍留用各军原委各县县长、征收局长,但在1935年4、5月间分批将他们全部对调,由此,打破了四川境内各派军阀划区割据的防区制。近20年的四川防区制宣告结束,四川全省行政得到统一。
  1927年南京国民政府成立后,四川省于1928年裁道,各县直属省府。同年,建置成都市。1929年,建置重庆市。1935年,对行政区划进行较大调整,将四川省划分成18个行政督察区和西康行政督察区,成为省府的派出机构,分管一部分县份。四川省共辖2市、19行政督察区、166县、3局。由于多种因素的影响,四川政权较顺利的得到统一,国民政府在采取了一系列防范措施后,于1935年10月28日对四川省政府进行了局部的改组。
  1936年4月11日,省政府委员李为纶呈请辞职,国民政府准免本兼各职,同时免去省府委员谢培筠本职,任命蒋志澄、稽祖佑为四川省政府委员。1936年7月30日,国民政府批准四川省府委员王又庸辞职,任命杜炳章为省府委员。
  1937年1月26日,国民政府行政院任命关吉玉为省政府委员。同年7月7日,省府委员卢作孚辞职。
  抗日战争爆发后,1937年11月国民政府宣布迁都重庆,把部分中央部门迁至山城。翌年10月,国民党将国民政府直属部门全部迁来重庆。1939年11月20日,改重庆市为中央直辖市。1940年9月国民政府正式颁布文告,将重庆定为“陪都”。为了分化四川地方实力派,缓和中央同已占有西康的刘文辉之间的矛盾,国民政府将原西康行政督察区和四川省第十七、十八行政区合并,于1939年1月1日,正式建置西康省。这一建置,是四川省建置沿革的一大变革。此外,1939年9月还正式建置省辖市──自贡市。此时,四川省共有:1中央直辖市,2省辖市,16行政督察区,135县。1938年1月20日,四川省政府主席刘湘在汉口去世,22日,国民政府任命张群为四川省政府委员兼省政府主席,遭到川军的强烈反对。1月29日,蒋介石电四川省政府秘书长邓汉祥,请他照旧负责省府事务。四川省军政界本欲推举潘文华任四川省政府主席,但因潘文华体弱多病,又对王缵绪有所顾忌,遂推王缵绪出任省主席,上报蒋介石。1938年4月26日,国民政府行政院议决,由王缵绪代理四川省政府主席。5月8日,王缵绪在成都就职。
  1938年5月9日,国民政府免去省府委员刘航琛本兼各职;免去委员卢作孚、关吉玉本职;派王缵绪、何比衡、吴景伯为四川省政府委员。
  1938年8月1日,国民政府行政院374次会议决议改组四川省政府:批准张群辞职,正式任命王缵绪兼任四川省政府主席;蒋志澄免职,任命杨廉、胡次威、陈筑山、吴景伯、杜炳章为委员,原任委员甘绩镛未动。
  1939年秋,因王缵绪投靠蒋介石,与地方势力作对,川军将领联合驱王,王缵绪被迫“引咎辞职,自动请缨抗战”,得到国民政府批准,于9月下旬离蓉赴渝,准备去抗日前线。9月19日,国民政府正式决定由蒋介石兼任四川省政府主席;任命贺国光为省府委员。10月3日,蒋介石由重庆飞成都,7日到省府视事。蒋介石任四川省主席后,难得到成都几次,省府实际处于遥控之中,工作开展迟缓,引起省议员不满。于是,蒋介石打通关节,于1940-11-15日由国民政府派张群任军事委员会委员长成都行辕主任兼理四川省政府主席,蒋介石辞去四川省政府主席职。
  1940-11-16日,四川省政府改组。
  1942-2-3日,国民政府行政院549次会议决定,批准四川省政府委员甘绩镛、陈筑山辞职,任命石体元、胡子昂为四川省政府委员。
  1943-5-4日,稽祖佑、杜炳章辞职,国民政府行政院任命沈鹏、冷薰南、余成勋、梁颖文为四川省政府委员。1945年10月邓汉祥继任省府委员。1946-5-22日,国民政府免去四川省府委员胡次威本兼各职,任命陈开四继任。省府委员沈鹏免职,由孟广澎继任。1946-10-5日,梁颖文辞职,刘兆藜继任省府委员。
  1946-9-16日,四川省主席张群因病离职,由邓锡侯代理省政府主席。1947年5月13日,国民政府正式决定改组四川省政府,任命邓锡侯为四川省政府委员兼主席;批准省府委员李肇甫、刘明扬辞职,邓汉祥、吴景伯、任党五、余中英、朱锡光、刘四英为委员。
  1948-4-3日,国民政府批准邓锡侯辞职,任命王陵基为四川省政府委员兼主席。4月9日,王陵基到职。此时四川省政府委员有:王陵基、孟广澎、宋相成、任师尚、邓汉祥、余中英、余成勋、张凌高、刘四英、任党五、何比衡、吴祖楠。
  1948-5-12日,国民政府决定四川省政府局部改组:委员陈开四、吴景伯免职,宋相成、任师尚继任省府委员;省府委员刘兆藜、冷薰南、牛锡光均免本职,任命吴祖楠、张凌高为四川省政府委员。1948年7月27日,国民政府又任命稽祖佑为四川省政府委员。
  1949-12-27日,中国人民解放军解放四川省会成都。国民党四川省政府对四川的统治宣告结束。

作者
  赖悦,惠州大学政史系讲师。

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