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 anny 发表于: 2019-4-16 05:32:58|显示全部楼层|阅读模式

[2019年] WTO“病根”到底在哪?从美欧新一轮贸易争端说起

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源自:澎湃新闻
原文标题:WTO的“病根”到底在哪里?从美欧新一轮贸易争端说起

  上周,美欧之间的贸易关系因飞机制造补贴再起波澜。4月9日,美国总统特朗普在其个人推特上发文称,WTO发现欧盟向空客公司提供的补贴对美国造成不利影响,美国将对价值110亿美元的欧盟输美产品加征关税。此前一天,美国贸易代表办公室(USTR)启动美国《1974年贸易法》第301条款程序,拟定并发布可能加征关税的欧盟产品清单,将报复范围设定为两组。第一组针对空客的四个制造国—法国、德国、西班牙和英国,对其直升飞机、货运飞机以及一些飞机零部件产品加征关税;第二组针对欧盟28国,征税产品范围主要包括食品和农产品。这一组产品体现了交叉报复的思路。对此,欧盟也正在寻求对美国出口产品加征关税,以报复美国同样未曾停止的补贴波音的行为。
  美国和欧盟之间围绕飞机制造补贴的纠纷,已在世界贸易组织(WTO)打了十几年的官司。2004年,美欧先后向WTO提起诉讼,指责对方向飞机制造商提供大量补贴,违反国际贸易规则。WTO曾先后裁定欧美都存在对各自航空企业提供非法补贴的问题。而在去年5月和今年3月,WTO上诉机构又先后裁定欧盟和美国仍未停止违规补贴的行为。根据WTO相关规定,欧美双方均可向对方进行征税,但双方的报复金额必须等待WTO任命的仲裁员做出进一步决定。
  但讽刺之处在于,就在美国提出根据WTO上诉机构裁决将对欧盟输美产品征收报复性关税时,上诉机构正因为美国持续阻挠新成员任命而面临即将彻底停摆的尴尬局面。一个需要时就将WTO作为令牌,不需要时就将其抛在一边的美国,一个越来越青睐将加征关税用作实现美国最佳利益手段的美国,会让世界担心,也让盟友寒心。而美欧再一次围绕波音和空客补贴所引发的争端,也将WTO当前正在经历的前所未有的严重危机再次展现在世人面前。
  自2016年起,美国持续阻挠作为WTO争端解决机制的上诉机构新成员任命。截至目前,上诉机构法官仅剩三名。今年12月,另两名法官任期也即将届满。若仍无法找到解决方案,上诉机构将彻底陷入停摆。事实上,根据WTO附件2《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第16.4条的规定,从上诉机构法官仅剩三名这一时刻开始,争端任一方便可通过上诉并对法官提出回避请求来阻挠对其不利的裁决。形势之严峻,已将WTO改革推向风口浪尖。而改革之所以势在必行,不仅因为美国与WTO长久以来的积怨,更在于其自身的制度性危机。

张力、合法性、异质化:WTO自身制度性危机
  国家主权与国际机制间的张力。尽管人们很少否认,相互依存的世界需要多层次的治理,特别是民族国家与国际机制之间的政策协调。然而,国际政治仍由国家主导,主权仍是宪法性原则。即使WTO争端解决机制通过“反向一致”的程序设计,实现了由“权力主导”转向“规则主导”,但也无法改变国际规则仍需落实到国内法层面的政治现实。WTO附件2,DSU第19.2条的规定,即旨在将WTO权限限定在“国家同意”的范围内。在全球价值链错综复杂的今天,关涉国家经济主权的协调难度可想而知。
  多边贸易体系合法性面临挑战。虽然贸易自由化通过促进生产要素在国际间流动,为各国经济发展提供机遇,但对国家来说,所面临的并非是自给自足或是自由贸易的二元选择,而是采取何种自由化程度的多元选择。相对市场水平完善的发达国家,发展中国家制度调整成本远甚前者,盲目推行自由化易导致大范围失业和产业衰亡。而发达国家在不遗余力推动发展中国家开放市场的同时,却未能履行多哈回合承诺,在农业补贴等问题上不愿作出让步。漠视发展中国家发展诉求,未能改善全球经济不平衡。这成为多边贸易体系合法性缺失的重要原因。而代表主权平等的共识原则在牺牲效率的同时,未能回答为何深受WTO影响的群体却无法对规则制定施加影响的诘问,深陷民主赤字的泥潭。
  WTO成员异质化与共识决策困境。WTO成员在政治、经济、社会等诸多方面存在显著差异,核心诉求有所区别。不仅发达国家和发展中国家立场不同,即便同是发达国家或发展中国家,立场也非一致。比如,当前不少WTO成员有意启动谈判的电子商务议题,美欧中三大经济体立场就有明显差异。共识原则使谈判极易因个别成员反对而付诸东流,是WTO发展困境的重要原因,也是关乎WTO未来前景的关键所在。

随时准备“违约”,美国与WTO的积怨
  国际贸易组织(ITO)的胎死腹中与关税及贸易总协定(GATT)时期美国的单边主义。WTO前身可追溯至早早夭折的国际贸易组织(ITO)。二战后期,美英试图从金融、投资和贸易三方面重建国际经济秩序,促进战后复苏并减少全球经济不稳定因素。然而ITO因《国际贸易组织宪章》被美国国会认定会限制国家主权而胎死腹中。但宪章中有关商业政策的内容被纳入了关税及贸易总协定(GATT)中,一直临时适用至WTO成立。GATT时期,随着美国国会逐渐对多边机制和国内行政部门应对外国不公平贸易行为的成效产生怀疑,制定了系列贸易救济措施,包括著名的“301条款”。由于GATT规则覆盖面少且争端解决机制通过专家组报告须遵循协商一致原则,无法有效制约美国的单边主义做法。这一经验教训最终体现在WTO争端解决机制的程序设计中。
  “1994年主权大辩论”与美国批准加入WTO。讽刺的是,倡导建立国际秩序的美国始终担忧多边机制会危及国家主权。这种担忧曾导致ITO流产,更在决定是否批准《WTO协定》的过程中,引发了著名的“1994年主权大辩论”。美国国际经济法权威约翰·杰克逊教授两度出席参院听证会,他指出,WTO争端解决机制所作出的结论不能自动成为美国法律。必要时,美国可选择以承担违约代价的方式来违背条约义务。正是这种随时准备“违约”的信念,对国会最终批准协定发挥了重要作用。此过程清晰呈现出国家主权与国际机制间永恒的张力,国际机制的约束力仍需通过国家的自我约束来实现。而从美国对待ITO、GATT乃至WTO的一贯立场来看,其从未真正愿意将单边主义彻底置于国际规则的约束下。
  WTO时代美国对该体系的不满从未停歇。表面来看,美国应该感激WTO,在其主动提出申诉的案件中,它赢得了其中的90%。但同时,在1996-2017年176起上诉案中,它也是55起案件的被诉方且是败诉最多的一方。而它所青睐的反倾销措施更是时常遭遇挑战,在29起上诉案中只成功捍卫了2起。彼得森研究所的报告曾指出,美国对上诉机构司法扩张的不满可追溯至2000年美欧关于美国海外销售公司税收计划的非法补贴争端案(DS108),上诉机构最终驳回了美国的主张。自那时起,美国一再指责上诉机构越权“制定规则”。由于WTO尊重先例的传统和多年来陷入僵局的谈判,美国对WTO逐渐失去耐心。
  而特朗普时期的美国彻底打开了“1994年主权大辩论”中的“潘多拉盒子”,选择不履行条约义务并将之理解为“在发生严重错误时的重要抑制力量”。美国一方面联合盟友推动WTO改革,另一方面试图以破坏秩序的方式来重构更符合其利益的新秩序,导致WTO自成立以来最大的生存危机。

难以调和的分歧:争端解决机制与发展中国家待遇
  面对上诉机构可能陷于停摆的严重危机,自2018年9月以来,包括欧盟、加拿大、中国、印度、巴西等多个WTO成员或单独或联合提出改革提案。从提案内容来看,覆盖WTO谈判、监督、争端解决三大职能。然而,所有提案的本质在于权利和义务的重新分配,但分歧却难以调和。
  关于WTO谈判和监督职能的改革,美国及其盟友立场较为接近。但在WTO争端解决机制改革方面,美国与其他WTO成员分歧较大。所有的改革提案几乎都涉及争端解决问题,且一致强调争端解决机制的必要性。即便日前表示愿意放弃“发展中国家待遇”的巴西,在今年3月底提交的提案中同样指出争端解决机制是“为多边贸易体系提供安全性和可预期性的核心要素”。
  鉴于上诉机构所遭遇的危机,各提案均注重加强上诉机构的独立性和可存续性。例如,提议增加法官人数、延长任期期限、法官由兼职转为全职、即将离任的成员应继续审理其任期内已进行听证程序的案件。中、欧、印等成员进一步建议待离任法官可继续履行其职务直至新法官上任,但最长不得超过其本应离任日期后的2年。
  为尽可能争取美国对WTO争端解决机制改革的支持,各提案充分回应了美国对上诉机构的诸多不满,提议限制上诉机构对成员国国内法的解释权限,规定其仅应在解决争议必要范围内处理各方所提出的问题,限制上诉机构的先例传统等。因考虑上诉案件复杂性和积压现状,建议经上诉各方同意,可延长规定的90天上诉期限。
  但从目前来看,任何加强上诉机构独立性和存续性的改革动议,都与美国的愿望背道而驰。在美国看来,WTO规则在能够纠正他国“不正当竞争”的系统性问题之前,美国仍会继续强调国家经济主权的回归,以确保其单边贸易政策工具不被国际规则约束。特朗普执政以来所发布的《贸易政策议程》(2018、2019)、《美墨加三国协定》的谈判过程和最终文本,均清晰体现了这一趋势。
  另一个难以调和的分歧是发展中国家的特殊与差别待遇。关于这一问题的立场主要分化为三大方向。
  其一,欧盟和加拿大主张设计“毕业”机制,提议修改发展中国家基于发展目标而主张的全面灵活性,以确保特殊与差别待遇的针对性。
  其二,美国坚决反对WTO成员“自我认定”为发展中国家的做法,并提议以下四类WTO成员不得享受发展中国家特殊与差别待遇资格:经济合作与发展组织(OECD)成员或已启动加入程序的成员;G20成员;被世行列为“高收入”国家的成员;进出口额占全球商品贸易比重超过0.5%的成员。
  其三,中、印、委内瑞拉等发展中国家坚决反对美国上述提议,指出发展中国家与发达国家的差距不仅未能缩小,甚至在一些领域中仍在不断扩大,并运用详实数据说明划分国家发展阶段不应仅依据GDP,而应包含诸如产业结构和竞争力、贫困人口、研发能力等多个方面,且应注重人均指标。
  改革提案反映了部分WTO成员试图解决困境的美好愿望,但未来进展如何,仍然充满变数。主要体现在以下两点。
  其一,美国的改革立场有待进一步明确。迄今美国仅表达否定性意见,尚未抛出任何建设性的改革目标和措施。
  其二,改革提议对发展中国家吸引力有限。欧盟和加拿大的提案更多的是在回应美国对WTO的改革诉求,但并未就如何兑现多哈回合承诺给出方案,也未触及如何切实提升发展中国家话语权和保障其发展诉求。美国提议的四类否决特殊与差别待遇资格的标准,则完全罔顾大国和小国本身在贸易量等方面存在的差别。此外,有发展中国家参与的G20作为全球经济治理的重要平台,被普遍认为具有相对于G7更大的合法性和有效性。若因发展中国家参与这一全球经济治理平台而剥夺其特殊与差别待遇资格,无异于剥夺发展中国家在全球经济治理中的参与权和话语权。不仅不合理,更会严重激发与发展中国家之间的矛盾。若缺乏发展中国家的支持,WTO改革难以为继。
  (作者系上海社会科学院国际问题研究所助理研究员)
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