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 方快9 发表于: 4 天前|显示全部楼层|阅读模式

[2020年] 司法责任制与检察委员会制度新发展

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源自:正义网
原文标题:司法责任制与检察委员会制度新发展

⊙《人民检察院检察委员会工作规则》适应司法责任制改革要求,对检察委员会运行机制作出重大调整,不仅具有鲜明的科学性,而且具有较强的针对性,对实践操作具有重要意义。

⊙完善检察委员会工作机制,需要优化检察权配置,并借助现代科技技术,实现检察委员会工作的智能化。需要妥善处理好四对关系:工作规则与司法责任制改革之间的关系、检察一体与检察依法独立的关系、内部行权与外部“借智”的关系、传统工作方式与现代工作方式的关系。

  日前,最高人民检察院出台了《人民检察院检察委员会工作规则》(下称《规则》),标志着检察委员会职能作用的进一步加强,为适应司法责任制改革要求,对检察委员会运行机制作出重大调整。《规则》不仅具有鲜明的科学性,而且具有较强的针对性,对实践操作具有重要意义。
  司法责任制改革对检察委员会运行机制的影响
  司法责任制改革是当前和今后一段时期检察工作的着力点和重中之重,该项改革具有系统性、全局性特点,“牵一发而动全身”。司法责任制改革对检察委员会制度运行影响巨大,主要体现在以下四个方面。
  (一)检察官办案主体地位确立。司法责任制的核心是“谁办案谁决定,谁决定谁负责”。为此,检察官的办案主体地位应受到尊重和保障。这就要求检察委员会尽量缩小通过开会形式讨论案件的范围,《规则》将提交会议研究的案件范围限定在“重大、疑难、复杂的案件”,应当说符合司法责任制改革的精神。这类案件数量较小,在各类案件中占比较低,绝大部分案件都交由独任检察官或者检察官办案组决定并负责。同时,资深检察官作为检察委员会的组成人员为修改后的人民检察院组织法和《规则》所明确,既是对改革成果的立法确认,也体现了检察官的办案主体地位。
  (二)厘清检察官与检察委员会委员之间的权责关系。司法责任制改革要求建立“权责明晰、权责相当”的检察权运行机制。为此,《规则》第8条第2款规定:“检察委员会讨论案件,办案检察官对其汇报的事实负责,检察委员会委员对本人发表的意见和表决负责。”修改后的人民检察院组织法第34条规定:“人民检察院实行检察官办案责任制。检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。检察长、检察委员会对案件作出决定的,承担相应责任。”为避免检察委员会委员推诿,发表模棱两可的观点,《规则》第18条要求“检察委员会委员应当围绕讨论决定的案件和事项发表意见,提出明确的观点,并说明理由和依据”。这些规定有利于督促检察委员会委员积极负责履职,对自己在检察委员会上的发言负责,可以使检察委员会委员深刻认识到在检察委员会履职既是权力,也是责任,符合“有权必有责,权力受监督,失职要问责”的权力行使逻辑。
  (三)强调检察委员会委员办案的司法化。既然检察权的运行应在司法责任制的框架内,那么应当符合司法权行使的规律。在我国,检察机关也被定位为司法机关,检察官具有司法官的属性,其权力行使方式也应当符合司法权的特点和规律。检察委员会作为检察院重要的办案组织,其运行应当司法化。对此,《规则》第15条规定:“检察委员会委员接到会议通知和议程后,应当认真审阅案件材料或者事项材料,准备意见,按时出席会议。”这在一定程度上体现了司法的亲历性,保障了委员可以较为准确地提出意见或者观点。
  (四)检察长切实履行办案职责。司法责任制改革的一项基本要求是检察长、副检察长和专职委员应亲自办案。检察长等检察领导作为资深检察官,应当带头办理“重大、疑难、复杂”案件,而这类案件也是需要提交检察委员会讨论决定的案件,因此这类检察官通常要履行两项职责,既是案件的承办人也是通过参加检察委员会履职的人员。对此,《规则》第19条规定:“检察长、副检察长、检察委员会专职委员作为主办检察官或者独任检察官承办的案件或者事项提交检察委员会讨论的,应当履行办案检察官或者事项承办人和检察委员会委员的双重职责。”作为院领导的检察官不仅权力较大,而且任务艰巨,职责更重。
  检察委员会工作规则的特点
  《规则》具有鲜明的时代性和较强的应用性,言简意赅、精炼实用,呈现出五个特点。
  (一)规范性。在对原《人民检察院检察委员会组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》进行了修改、整合的基础上,形成《规则》,与时俱进,增加了诸多适应司法责任制改革精神的内容。对检察委员会组成人员、讨论决定的案件和事项范围、会议制度、会议程序、决定的执行和督办、办事机构等事项作出规定,内容全面,对规范检察委员会工作具有指导意义。改变了有的地方开会随意、一把手“说了算”等弊端,实现了检察委员会工作的规范化和有序化,有利于限制个人恣意,起到较好的规制作用。
  (二)科学性。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第11条规定:“提高检察委员会工作法治化、民主化、科学化水平。”《规则》内容既简练实用,又科学合理。诸多规定均体现了这一特点:一是在发言顺序上,规定不担任领导职务的资深检察官委员先发言,可以较好保障其畅所欲言。二是在检察长与多数委员意见不一致时的解决路径体现专业特点。例如,《规则》第22条规定:“地方各级人民检察院检察长不同意本院检察委员会全体委员过半数的意见,属于办理案件的,可以报请上一级人民检察院决定;属于重大事项的,可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。”因为涉及案件事项的,专业性较强,报请上一级院决定更有利于作出正确的判断,也可避免地方法外势力的干预。
  (三)明确性。一是资深检察官条件得以明晰。虽然修改后的人民检察院组织法规定了资深检察官可以成为检察委员会委员,但资深检察官条件并不明确,《规则》对此予以细化,使资深检察官在不同层级检察院的条件较为明晰。二是检察委员会讨论案件的范围更加明确。对于何谓“重大、疑难、复杂”案件,多有不同的理解,导致各地检察院提交检察委员会讨论决定的案件范围不一致。《规则》第8条第1款明确了应当提交检察委员会讨论决定的六个方面的案件属于“重大、疑难、复杂”案件,其操作性较强,内容具体明确。三是对检察长、副检察长和专职委员办理案件时如何履职作出明确规定,即既要履行办案人员的责任,也要履行检察委员会委员的责任,不能在讨论决定阶段回避,“双重责任”的规定,有利于检察委员会委员履职尽责。
  (四)回溯性。回溯性使得承办人员的汇报、部门负责人的补充意见和检察委员会委员的发言表决内容在事后均有据可查,实现了检察委员会会务的全程留痕。例如,《规则》第27条规定:“检察委员会讨论和决定的情况,由检察委员会办事机构进行录音录像并如实记录,经检察长审批后存档。”第37条规定:“检察委员会讨论决定的案件和事项,其提交、讨论、表决、作出决定、执行和督办等均在统一业务应用系统中进行,全程留痕。”回溯性、全程留痕,为错案或者错误决定责任追究提供了证据,可以有效督促办案或者办理事项的检察官和检察委员会委员以更加负责的精神对待每一个提交讨论决定的案件或者事项,使检察委员会的职能得到较好发挥。
  (五)执行性。检察委员会的权威不在于其讨论决定重大案件和事项上,而是来自于其决定的执行力。对此,《规则》第29条第1款规定:“检察委员会的决定,办案检察官或者事项承办人和有关内设机构、下级人民检察院应当及时执行。”第32条第1款规定:“办案检察官或者事项承办人应当在执行检察委员会决定完毕后五日以内填写《检察委员会决定事项执行情况反馈表》,连同反映执行情况、案件办理情况的相关材料,经所在内设机构负责人审核后送检察委员会办事机构。”第34条规定:“对故意拖延、拒不执行检察委员会决定的,应当按照有关规定追究责任人员的法律、纪律责任。”上述规定不仅提升了检察委员会的地位,而且强化了其职能作用,有助于树立检察委员会的权威。
  完善检察委员会工作机制需处理好四对关系
  完善检察委员会工作机制,需要优化检察权配置,并借助现代科技技术,实现检察委员会工作的智能化。为此,需要妥善处理好四对关系。
  (一)工作规则与司法责任制改革之间的关系。司法责任制改革要求检察官有职有权,能够成为独立的办案主体。根据人民检察院司法责任制改革的意见,独任检察官和检察官办案组是检察院内部的办案组织,要保障这两类办案主体相对独立的办案自主权。为此,一是严格把握检察委员会研究决定案件,只有那些存在重大意见分歧的“重大、复杂、疑难”案件才可提交检察委员会讨论决定。二是列席检察委员会进行补充说明情况的人员,不仅包括办案检察官所在的内设机构负责人,还应包括检察官办案组的除案件承办人以外的其他成员。他们因参与了办案,对案件情况较为熟悉,让其列席会议并补充说明情况,既可以对办案检察官形成监督,也凸显了其作为办案主体的地位,向检察委员会说明案情乃检察官办案的题中应有之义。
  (二)检察一体与检察依法独立的关系。检察委员会制度无疑体现了“上命下从”“上下一体”的组织原则,但是修改后的检察官法第5条确立了检察官客观义务。客观义务的履行需要以检察依法独立作为前提。这就难免与检察委员会制度产生冲突,为了消解“检察一体”与“检察依法独立”之间的冲突,可以考虑检察委员会的运作做如下调整。当办案检察官的意见未被检察委员会采纳时,不要强令其执行检察委员会决定,检察长可以通过行使职务收取权和职务移转权避免出现检察官执行与其信念不一的决定。这既是对检察官办案主体地位的尊重,也是国际社会普遍的做法。修改后的检察官法第9条和人民检察院组织法第29条均规定:“检察官在检察长领导下开展工作,重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使,可以授权检察官签发法律文书。”该规定为检察长的职务移转权提供了依据。职务收取权和职务移转权的确立,可以使检察委员会决定的执行效果更加理想,是检察委员会制度“刚柔相济”的体现。
  (三)内部行权与外部“借智”的关系。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第15条规定:“完善检察委员会决策咨询机制。建立健全专家咨询委员会、专业研究小组等检察委员会决策辅助机构。检察委员会讨论案件,可以邀请有关专家到场发表咨询意见。”目前,不少检察院都建立了本院的专家咨询委员会,各检察院可以将该咨询委员会充分利用起来。可根据拟讨论案件的争议焦点是实体问题还是程序问题,分别邀请不同专业领域的专家到场发表咨询意见。重视专家意见,是检察系统的优良传统,在司法责任制改革背景下,应当传承和发扬。
  (四)传统工作方式与现代工作方式的关系。现代社会是一个信息化、智能化的社会。检察机关正在推进“智慧检务”建设,检察委员会讨论决定案件应当摆脱传统的纸面阅读方式,改进会议方式。除了疫情期间的远程视频开会方式外,办案检察官还可以通过电子屏幕展示证据,以给检察委员会委员直观的印象。
  (作者为四川大学法学院教授、博士生导师)
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