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 元江 发表于: 2021-12-3 08:25:58|显示全部楼层|阅读模式

[2021年] 问责条例释义(7)| 问责情形有哪些?

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源自:甘肃省纪委监委网站
原文标题:问责条例释义(7)| 问责情形有哪些?

  编者语:2019年8月25日,中共中央正式印发修订后的《中国共产党问责条例》。此次修订的《条例》,全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,把做到“两个维护”作为根本政治要求,聚焦管党治党政治责任,有利于督促各级党组织和党的领导干部牢记初心使命、负责守责尽责,加强新时代党的建设,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实。为帮助大家更好地学习理解《条例》,中央纪委国家监委法规室编写了《〈中国共产党问责条例〉释义》,对《条例》逐条分款进行详细解读。本网陆续推出释义内容,敬请关注。
  第七条 党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规,不履行或者不正确履行职责,有下列情形之一,应当予以问责:
  (一)党的领导弱化,“四个意识”不强,“两个维护”不力,党的基本理论、基本路线、基本方略没有得到有效贯彻执行,在贯彻新发展理念,推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,出现重大偏差和失误,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的;
  (二)党的政治建设抓得不实,在重大原则问题上未能同党中央保持一致,贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力,不遵守重大事项请示报告制度,有令不行、有禁不止,阳奉阴违、欺上瞒下,团团伙伙、拉帮结派问题突出,党内政治生活不严肃不健康,党的政治建设工作责任制落实不到位,造成严重后果或者恶劣影响的;
  (三)党的思想建设缺失,党性教育特别是理想信念宗旨教育流于形式,意识形态工作责任制落实不到位,造成严重后果或者恶劣影响的;
  (四)党的组织建设薄弱,党建工作责任制不落实,严重违反民主集中制原则,不执行领导班子议事决策规则,民主生活会、“三会一课”等党的组织生活制度不执行,领导干部报告个人有关事项制度执行不力,党组织软弱涣散,违规选拔任用干部等问题突出,造成恶劣影响的;
  (五)党的作风建设松懈,落实中央八项规定及其实施细则精神不力,“四风”问题得不到有效整治,形式主义、官僚主义问题突出,执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差,脱离实际、脱离群众,拖沓敷衍、推诿扯皮,造成严重后果的;
  (六)党的纪律建设抓得不严,维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力,导致违规违纪行为多发,造成恶劣影响的;
  (七)推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、不扎实,削减存量、遏制增量不力,特别是对不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,政治问题和经济问题交织的腐败案件放任不管,造成恶劣影响的;
  (八)全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位,对公权力的监督制约不力,好人主义盛行,不负责不担当,党内监督乏力,该发现的问题没有发现,发现问题不报告不处置,领导巡视巡察工作不力,落实巡视巡察整改要求走过场、不到位,该问责不问责,造成严重后果的;
  (九)履行管理、监督职责不力,职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件,或者发生其他严重事故、事件,造成重大损失或者恶劣影响的;
  (十)在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为,损害和侵占群众利益问题得不到整治,以言代法、以权压法、徇私枉法问题突出,群众身边腐败和作风问题严重,造成恶劣影响的;
  (十一)其他应当问责的失职失责情形。

【释 义】
  本条是关于问责情形的规定。
  《条例》以党章为根本遵循,贯彻落实习近平总书记关于问责工作重要论述,坚持问题导向,体现斗争精神,总结监督检查、纪律审查、巡视巡察、问责调查等工作中发现的突出问题,将原有的六大类问责情形增加调整为十一大类,涵盖党的领导、党的建设、党的事业各个方面。其中,第一种情形聚焦党的领导弱化问题;第二种至第七种情形按照新时代党的建设总体布局,分别对党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及反腐败斗争中的失职失责问题作出规定;第八种情形规定的是全面从严治党“两个责任”落实不到位问题;第九种情形针对的是严重事故事件中存在的履行管理、监督职责不力问题;第十种情形规定的是在维护人民群众最关心最直接最现实的利益问题上的失职失责问题;第十一种情形是兜底项。
  本条首先对需要问责的事项作出概括规定,强调“党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规,不履行或者不正确履行职责,有下列情形之一,应当予以问责”。这一规定,揭示了问责情形的三个要素:一是违规,即违反党章和其他党内法规;二是失职失责,即不履行或者不正确履行职责;三是失职失责与所发生的问题、造成的后果之间存在因果关系。
  本条在概括规定之下,分项列出具体问责情形。每项情形中,按照失职失责行为性质、具体表现以及造成后果的模式作出规定,为党组织、党的领导干部履行管党治党政治责任划出“红线”,也为党组织规范问责、精准问责提供明晰“标尺”。其中,每项情形第一句规定的是党组织和党的领导干部失职失责行为的性质;接下来规定的是因党组织和党的领导干部失职失责致使职责范围内所产生的问题、表现,包括所在党组织、所管理的党组织及党的领导干部存在的问题,失职失责的党组织和党的领导干部对于这些问题应当负领导责任而非直接责任;最后规定因上述行为、问题导致产生了严重后果、重大损失或者恶劣影响,从而区别于一般工作失误。
  本条分十一项列举需要问责的具体情形。
  第(一)项问责情形,针对的是“党的领导弱化”问题。
  党的十九大报告指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”党的十九届四中全会《决定》指出:“必须坚持党政军民学、东西南北中,党是领导一切的,坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势,其中首要的是坚持党的集中统一领导,保持政治稳定,确保国家始终沿着社会主义方向前进。全面从严治党,核心是加强党的领导。党的领导必须是全面的、系统的、整体的,必须贯穿到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面。哪个领域、哪个方面、哪个环节党的领导缺失了弱化了,都会削弱党的力量,损害党和国家事业。经过党的十八大以来的不懈努力,全党坚持党的全面领导的意识明显增强,党的领导制度不断完善。同时也要看到,一到具体工作中,有的地方和单位就落虚落空了。如果党的领导弱化、虚化,党的建设自然就会出问题,党的各项事业发展也必然偏离正确方向,必然贻误党领导的伟大社会革命以及党的伟大自我革命。《条例》从党的领导弱化这一关键问题抓起,将其列为第(一)项问责情形,规定了以下几种突出表现:
  一是“四个意识”不强,“两个维护”不力。增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”是坚持党的领导的题中应有之义,集中体现了根本的政治方向、政治立场、政治要求,是检验党员、干部政治自觉、政治素养的基本标准。“四个意识”是“两个维护”的重要思想基础,“两个维护”是“四个意识”的集中体现。如果有党组织和党的领导干部失职失责、党的领导弱化,致使其职责范围内存在“四个意识”不强、“两个维护”不力问题,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  二是党的基本理论、基本路线、基本方略没有得到有效贯彻执行。党的十九大报告提出基本理论、基本路线、基本方略“三个基本”。2018年6月29日,习近平总书记在主持十九届中央政治局第六次集体学习时强调,我们所要坚守的政治方向,就是共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想、“两个一百年”奋斗目标,就是党的基本理论、基本路线、基本方略。党章总纲规定,全党同志要贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。“三个基本”体现党的主张,是实现党的领导的重要方式。如果有党组织和党的领导干部失职失责、党的领导弱化,致使其职责范围内存在党的基本理论、基本路线、基本方略没有得到有效贯彻执行问题,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  三是在贯彻新发展理念,推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,出现重大偏差和失误。党的十八大以来,党中央以新发展理念引领经济社会发展,就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设作出一系列重大决策部署。当前,习近平总书记根据我国发展阶段、环境、条件变化,提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“十四五”规划也对把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局作出部署。这些重大决策部署都要依靠各级党组织、党的领导干部推动落实。如果有党组织和党的领导干部失职失责、党的领导弱化,致使其职责范围内在贯彻新发展理念,推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,出现重大偏差和失误,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  第(二)项问责情形,针对的是“党的政治建设抓得不实”问题。
  任何政党都有政治属性,都有自己的政治使命、政治目标、政治追求。马克思主义政党具有崇高政治理想、高尚政治追求、纯洁政治品质、严明政治纪律。如果马克思主义政党政治上的先进性丧失了,党的先进性和纯洁性就无从谈起。旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设,决定党的建设方向和效果,事关统揽推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想。加强党的政治建设,目的是坚定政治信仰,强化政治领导,提高政治能力,净化政治生态,实现全党团结统一、行动一致。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把党的政治建设摆在更加突出的位置,下大力气抓,形成了鲜明的政治导向,消除了党内严重政治隐患,推动党的政治建设取得了重大历史性成就。党的十九大把政治建设纳入新时代党的建设总体布局并摆在首位,明确了政治建设在新时代党的建设中的战略地位,抓住了全面从严治党的根本性问题。2019年1月,党中央印发《中共中央关于加强党的政治建设的意见》,对新形势下党的政治建设各方面工作进行部署,对建立健全党的政治建设工作责任制作出明确规定,指出要以党的政治建设为统领,把政治标准和政治要求贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及制度建设、反腐败斗争始终,以政治上的加强推动全面从严治党向纵深发展,引领带动党的建设质量全面提高。党的十九届四中全会《决定》强调,建立健全以党的政治建设为统领,全面推进党的各方面建设的体制机制。党中央印发的《2019~2023年全国党政领导班子建设规划纲要》明确提出,领导班子要带头做到“两个维护”,注重提高政治能力,全面加强和规范党内政治生活,推动领导班子政治建设落地见效。本项规定贯彻上述要求,明确政治建设抓得不实的失职失责几种突出表现:
  一是在重大原则问题上未能同党中央保持一致。事在四方,要在中央。党章明确规定:“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“全党必须自觉服从党中央领导。”在重大原则问题上同党中央保持一致,是重要的政治原则,是全党统一意志、统一行动、步调一致的重要保证。根据本项规定,因党的政治建设抓得不实,导致在重大原则问题上未能同党中央保持一致,造成严重后果或者恶劣影响的,应当对失职失责的党组织和党的领导干部予以问责。其中,本项规定中的“未能”,主要是指党组织和党的领导干部在抓党的政治建设方面失职失责,致使其职责范围内出现“在重大原则问题上未能同党中央保持一致”的情形,该党组织和党的领导干部对这一问题应当负领导责任,从而区别于党组织和党的领导干部自身在重大原则问题上不同党中央保持一致而应当负直接责任的情况。
  二是贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力。党中央制定的路线方针政策、作出的决策部署,是全党全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的依据,所有党组织都要不折不扣地贯彻落实。党的十八大以来,党中央强调以钉钉子精神推动党中央重大决策部署贯彻落实,中央纪委国家监委要加强对党中央重大决策部署贯彻落实情况的监督检查,中央有关部门要建立完善贯彻落实党中央重大决策部署的任务分工、督促检查、情况通报等制度机制,推动各地区各部门抓好习近平总书记重要指示批示和党中央重大决策部署落实见效。本项规定突出强调贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署,这是《条例》立规目的之一,是问责的重要任务,也是政治监督的重要内容。如果有党组织和党的领导干部在抓党的政治建设方面失职失责,致使其职责范围内贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力,造成严重后果或者恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  三是不遵守重大事项请示报告制度。《中国共产党重大事项请示报告条例》确立了请示报告的工作体制,对请示报告什么、怎么请示报告等基本问题作出全面规定。涉及党和国家工作全局的重大方针政策,经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设中的重大原则和问题,国家安全、港澳台侨、外交、国防、军队等党中央集中统一管理的事项,以及其他只能由党中央领导和决策的重大事项,必须向党中央请示报告。超出自身职权范围的事项必须请示报告,在自身职权范围内关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况也应当请示报告。任何请示报告都必须客观真实,全面如实请示报告工作,反映情况、分析问题、提出建议,既报喜又报忧、既报功又报过、既报结果又报过程,而不能虚报浮夸、弄虚作假,不能掩盖问题、粉饰太平,不能华而不实、欺上瞒下。在《中国共产党重大事项请示报告条例》中明确实行重大事项请示报告责任追究制度,其中,规定了“履行领导责任不到位,对重大事项请示报告不重视不部署,工作开展不力”等责任追究的内容,此类规定即属于对失职失责党组织和党的领导干部应当予以问责的情形。同时,如果有党组织和党的领导干部抓党的政治建设失职失责,致使其职责范围内出现《中国共产党重大事项请示报告条例》规定的“违反政治纪律和政治规矩,擅自决定应当由党中央决定的重大事项,损害党中央权威和集中统一领导”“违反组织原则,该请示不请示,该报告不报告”“缺乏责任担当,推诿塞责、上交矛盾、消极作为”“搞形式主义、官僚主义,请示报告内容不实、信息不准,造成严重后果”“违反工作要求,不按规定程序和方式请示报告,造成严重后果”等问题,除对直接责任者予以责任追究外,造成严重后果或者恶劣影响的,还应当对失职失责的党组织和党的领导干部予以问责。
  四是有令不行、有禁不止,阳奉阴违、欺上瞒下,团团伙伙、拉帮结派问题突出,党内政治生活不严肃不健康。严肃党内政治生活是全面从严治党的基础,党要管党必须从党内政治生活管起,从严治党必须从党内政治生活严起。党的十八大以来,党中央把加强和规范党内政治生活作为全面从严治党的重要抓手,从党的群众路线教育实践活动开始,探索了一条增强党内政治生活政治性、时代性、原则性、战斗性,提高党内政治生活质量的有效途径。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,确立了一系列加强和规范党内政治生活的制度,规定“各级党委(党组)要全面履行加强和规范党内政治生活的领导责任”。党的十九大把严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》作为加强党的政治建设的一项重要任务和举措,提出了明确要求。制度和要求都有了,各级党组织就要严格执行制度,切实加强和规范党内政治生活,发展积极健康的政治文化,全面净化政治生态。政治纪律是净化政治生态的重要保证。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“全党必须自觉防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义。对党中央决策部署,任何党组织和任何党员都不准合意的执行、不合意的不执行,不准先斩后奏,更不准口是心非、阳奉阴违。属于部门和地方职权范围内的工作部署,要以贯彻党中央决策部署为前提,发挥积极性、主动性、创造性,但决不允许自行其是、各自为政,决不允许有令不行、有禁不止,决不允许搞上有政策、下有对策。”《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出:“严肃查处‘七个有之’问题,把政治上蜕变的两面人及时辨别出来、清除出去,坚决防止党内形成利益集团攫取政治权力、改变党的性质,坚决防止山头主义和宗派主义危害党的团结、破坏党的集中统一。”如果有党组织和党的领导干部在抓党的政治建设上失职失责,致使其职责范围内有令不行、有禁不止,阳奉阴违、欺上瞒下,团团伙伙、拉帮结派问题突出,党内政治生活不严肃不健康,造成严重后果或者恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  五是党的政治建设工作责任制落实不到位。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出:“要坚持问题导向,注重‘靶向治疗’,针对政治意识不强、政治立场不稳、政治能力不足、政治行为不端等突出问题强弱项补短板。”党的政治建设抓好了,政治方向、政治立场、政治大局把握住了,党的建设就立了标、铸了魂;如果没有政治建设这个“灵魂”,党的各项建设就容易迷失方向、效果不彰。按照党中央要求,建立健全推进党的政治建设工作责任制,各级党委(党组)要切实负起本地区本部门党的政治建设工作主体责任,将其纳入党委(党组)工作总体布局,摆在首要位置来抓,认真研究部署、大力推进落实。党委(党组)书记要认真履行第一责任人职责,对党的政治建设重要工作亲自部署、重要问题亲自过问、重大事件亲自处置。党委(党组)其他成员要根据职责分工,按照“一岗双责”要求,抓好分管部门和领域党的政治建设工作。各级党的建设工作领导小组要发挥统筹协调的职能作用,各级纪检监察机关和党委有关部门要各司其职、各负其责,履行推进党的政治建设工作相关职责。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调:“坚持失责必问、问责必严,对落实党的政治建设责任不到位、推进党的政治建设工作不力以及违反党的政治纪律和政治规矩的行为严肃追责问责。”如果有党组织和党的领导干部在抓党的政治建设上失职失责,致使职责范围内党的政治建设工作责任制落实不到位,造成严重后果或者恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  第(三)项问责情形,针对的是“党的思想建设缺失”问题。
  思想建设是党的基础性建设,坚定理想信念是思想建设的首要任务,落实意识形态工作责任制是加强思想建设的重要保证。《条例》将党的思想建设缺失列为一项问责情形,并规定了两种突出表现。
  一是党性教育特别是理想信念宗旨教育流于形式。党的十九大报告强调,共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想,是中国共产党人的精神支柱和政治灵魂,也是保持党的团结统一的思想基础。党章规定:“对党员要进行共产主义远大理想教育。”“党的中央、地方和基层组织,都必须重视党的建设,经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等,注意研究党内外的思想政治状况。”党章还规定,党的基层组织的基本任务包括“组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想,推进‘两学一做’学习教育常态化制度化”,以及“对党员进行教育、管理、监督和服务,提高党员素质,坚定理想信念,增强党性”。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“必须高度重视思想政治建设,把坚定理想信念作为开展党内政治生活的首要任务。”“坚定理想信念,必须加强学习。”“坚持和创新党内学习制度。以党委(党组)中心组学习等制度为主要抓手,各级党组织要定期开展集体学习。”《中国共产党党员教育管理工作条例》规定:“党员教育管理是党的建设基础性经常性工作。党组织应当加强党员教育管理,引导党员坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想,增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’,增强党性,提高素质,认真履行义务,正确行使权利,充分发挥先锋模范作用。”“对在党员教育管理工作中失职失责的,按照有关规定予以问责追责。”党组织要提高党性教育的针对性和实效性,最为重要的任务是组织和引导党员干部学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想,深入领悟和自觉运用贯穿其中的马克思主义立场观点方法,切实把理论武装成果转化为更加纯洁的党性心性、更加坚定的理想信念、更加优良的行为作风。当前,大多数党员干部理想信念是坚定的,政治上是可靠的。同时,也要看到,有的党组织和党的领导干部忽视抓党性教育特别是理想信念宗旨教育,存在职责范围内党委(党组)中心组学习等党内学习制度不落实、教育活动走过场,党员干部搞迷信活动等问题,造成恶劣影响。对这类失职失责的党组织和党的领导干部应当予以严肃问责。
  二是意识形态工作责任制落实不到位。意识形态工作是党的一项重要工作,关乎旗帜、关乎道路、关乎国家政治安全。管好意识形态工作,是思想建党的重要内容,意识形态工作要常抓不懈,久久为功。党的十九大报告提出,要牢牢掌握意识形态工作领导权。党的十九届四中全会《决定》强调,坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度。党的十九大报告和党的十九届四中全会《决定》都强调,落实意识形态工作责任制,注意区分政治原则问题、思想认识问题、学术观点问题,旗帜鲜明地反对和抵制各种错误观点。《中国共产党宣传工作条例》规定,各级党委对宣传工作负主体责任,主要职责包括牢牢掌握意识形态工作领导权,落实意识形态工作责任制;党委宣传部是党中央和地方各级党委主管意识形态方面工作的职能部门,工作职责包括统筹协调意识形态工作,组织协调意识形态工作责任制落实情况日常监督检查,结合巡视巡察开展专项检查。中央办公厅印发的《党委(党组)意识形态工作责任制实施办法》,对意识形态工作责任制进一步作出具体规定。意识形态工作责任制,主要是指按照属地管理、分级负责和谁主管谁负责的原则,各级党委(党组)领导班子对本地区本部门本单位意识形态工作承担全面领导责任,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任,参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。建立意识形态工作责任制,是加强党对意识形态工作全面领导的重大举措。夯实意识形态工作责任制,有利于更好地落实党管意识形态原则,牢牢掌握意识形态工作的领导权、主动权,巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位,巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。要坚持党管宣传、党管意识形态、党管媒体不动摇,压紧压实做好意识形态工作的政治责任、领导责任,把意识形态工作领导权牢牢掌握在党的手中,不断增强意识形态领域的主导权和话语权。意识形态阵地是做好意识形态工作的基本依托,要使社科、新闻、文化、网络等各类阵地始终成为坚持正确导向、传播先进思想文化的坚强阵地,决不给错误思想观点提供传播渠道。要发扬斗争精神,敢于、善于斗争,落实好主管主办和属地管理原则,做到守土有责、守土负责、守土尽责,决不允许搞法外之地、“舆论飞地”。当前,依然存在意识形态工作责任制落实不到位的问题,比如有的党组织和党的领导干部对意识形态工作疏于监管,没有拉起“高压线”,对党中央或者上级党组织安排部署的重大宣传工作任务、重大思想舆论斗争组织开展不力;有的缺乏斗争精神,在处置意识形态领域重大问题上立场不坚定、没有带头与错误观点和错误倾向作斗争,对管理的党员干部公开发表违背党章、党的决定决议和政策的言论放任不管、处置不力等,造成了严重后果或者恶劣影响。意识形态阵地守不牢,被各种错误思想占领,就会对国家安全、社会稳定、人民利益造成严重损害,就是失职失责,应当对负有责任的党组织和党的领导干部严肃问责。
  第(四)项问责情形,针对的是“党的组织建设薄弱”问题。
  党的力量来自组织,正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证,党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。组织路线对坚持党的领导、加强党的建设、做好党的组织工作具有十分重要的意义。我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的政党,以民主集中制为根本组织制度和领导制度,组织严密是党的光荣传统和独特优势。目前,我们党拥有9100多万名党员、460多万个基层党组织,是世界第一大执政党,形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。健全维护党集中统一的组织制度,才能更好地凝聚全党智慧、强基固本,不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。其中,党中央是大脑和中枢,对党和国家事业发展实行集中统一领导,必须有定于一尊的权威。党的地方组织的根本任务是确保党中央决策部署贯彻落实,做到有令即行、有禁即止。党组织要贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署,发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。每个党员特别是党员领导干部要强化党的意识和组织观念,相信组织、依靠组织、服从组织。同时,我们也要看到,一些党组织特别是基层党组织弱化、虚化、边缘化的问题仍然存在,打基础、补短板的任务依然繁重。《条例》将党的组织建设薄弱列为一项问责情形,并详细规定了六种突出表现。
  一是党建工作责任制不落实。2014年10月,习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中对落实党建工作责任制提出明确要求。《中国共产党地方委员会工作条例》规定:“党的地方委员会必须认真履行全面从严治党主体责任,书记必须履行抓党建第一责任人职责。常委会应当定期研究党建工作,每年至少向全会和上一级党委专题报告1次抓党建工作情况。充分发挥党的建设工作领导小组职能作用。加强基层党组织建设,实行市、县两级党委书记抓基层党建工作述职评议考核制度,完善党建工作考核综合评价体系,确保党建各项部署落到实处。”《中国共产党党组工作条例》规定:“党组书记必须认真履行抓党建第一责任人职责,党组其他成员按照‘一岗双责’要求抓好职责范围内党的建设工作。”如果有党组织和党的领导干部不认真履行职责,抓党的组织建设不力,致使职责范围内党建工作责任制不落实,党建工作存在的严重问题没有及时解决,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  二是严重违反民主集中制原则,不执行领导班子议事决策规则。党章规定,“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体”,明确党的各级领导干部必须具备的基本条件包括“坚持和维护党的民主集中制”。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“民主集中制是党的根本组织原则,是党内政治生活正常开展的重要制度保障。坚持集体领导制度,实行集体领导和个人分工负责相结合,是民主集中制的重要组成部分,必须始终坚持,任何组织和个人在任何情况下都不允许以任何理由违反这项制度。”“各级党委(党组)必须坚持集体领导制度。凡属重大问题,要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由集体讨论、按少数服从多数作出决定,不允许用其他形式取代党委及其常委会(或党组)的领导。落实党委常委会(或党组)议事规则和决策程序,健全常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度,坚决反对和防止独断专行或各自为政,坚决反对和防止议而不决、决而不行、行而不实,坚决反对和防止以党委集体决策名义集体违规。”《中国共产党党内监督条例》把“坚持民主集中制”情况作为党内监督的主要内容之一。如果有党组织和党的领导干部抓党的组织建设不力,致使职责范围内存在严重违反民主集中制原则,不执行领导班子议事决策规则问题,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  三是民主生活会、“三会一课”等党的组织生活制度不执行。坚持和完善党的组织生活制度,是保证党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性的重要制度安排。党章规定,“每个党员,不论职务高低,都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织,参加党的组织生活,接受党内外群众的监督。党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”,并将“严格党的组织生活”列为党的基层组织的基本任务之一。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“坚持‘三会一课’制度。党员必须参加党员大会、党小组会和上党课,党支部要定期召开支部委员会会议。‘三会一课’要突出政治学习和教育,突出党性锻炼,坚决防止表面化、形式化、娱乐化、庸俗化。领导干部要以普通党员身份参加所在党支部或党小组的组织生活,坚持党员领导干部讲党课制度。”“坚持民主生活会和组织生活会制度。会前要广泛听取意见、深入谈心交心,会上要认真查摆问题、深刻剖析根源、明确整改方向,会后要逐一整改落实。”《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》指出:“民主生活会是党内政治生活的重要内容,是发扬党内民主、加强党内监督、依靠领导班子自身力量解决矛盾和问题的重要方式。”并作出规定:“党员领导干部还应当以普通党员身份参加所在党支部(党小组)组织生活会,过好双重组织生活。”“执行民主生活会制度情况,纳入领导班子及其成员履行全面从严治党责任考核内容,作为考核评价领导班子的重要依据。对不按规定召开民主生活会的应当严肃指出、限期整改,对走过场的责令重新召开,并在一定范围通报批评,情节严重的追究主要负责人责任。对无正当理由不参加民主生活会的党员领导干部,给予严肃批评教育。”如果有党组织和党的领导干部抓党的组织建设不力,致使职责范围内民主生活会、“三会一课”等党的组织生活制度不执行,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  四是领导干部报告个人有关事项制度执行不力。严格执行领导干部个人有关事项报告制度,是从严管党治吏的一项重要抓手。党的十八大以来,党中央修订《领导干部报告个人有关事项规定》、制定《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》,集中体现了推进个人有关事项报告工作的最新成果,完善了个人有关事项报告制度。严格执行这项制度,有利于促使领导干部对党忠诚、遵规守纪、诚实守信,推动全面从严治党向纵深发展。《领导干部报告个人有关事项规定》对违反报告个人有关事项制度的责任追究作出明确规定:其一,领导干部无正当理由不按时报告、漏报少报、隐瞒不报或者查核发现有其他违规违纪问题的,要根据情节轻重,给予批评教育、组织调整或者组织处理、纪律处分;其二,党委(党组)及其组织(人事)部门应当把查核结果作为衡量领导干部是否忠诚老实、清正廉洁的重要参考,充分运用到选拔任用、管理监督等干部工作中,对未经查核提拔或者进一步使用干部,或者对查核发现的问题不按照规定处理的,应当追究党委(党组)、组织(人事)部门及其有关领导成员的责任;其三,组织(人事)部门和查核联系工作机制成员单位,应当严格遵守工作纪律和保密纪律,对违反工作纪律、保密纪律或者在查核工作中敷衍塞责、徇私舞弊的,追究有关责任人的责任。如果有党组织和党的领导干部不重视党的组织建设,致使职责范围内领导干部报告个人有关事项制度执行不力,该部署不部署、该抽查未抽查,不敢较真碰硬,对不如实报告或者存在其他问题的不严肃处理,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  五是党组织软弱涣散。《中国共产党地方委员会工作条例》规定,“增强党的地方委员会领导集体活力和党的团结统一”。《中国共产党党组工作条例》规定,“确保党组活力和坚强有力”。《中国共产党支部工作条例(试行)》规定,“全面提升党支部组织力,强化党支部政治功能,充分发挥党支部战斗堡垒作用”,还规定,“建立持续整顿软弱涣散党支部工作机制。对不适宜担任党支部书记、副书记和委员职务的,上级党组织应当及时作出调整。对存在换届选举拉票贿选、宗族宗教和黑恶势力干扰渗透等问题的,上级党组织应当及时严肃处理”。党组织和党的领导干部要在健全党的组织体系上下功夫,整顿软弱涣散党组织,不断增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力。党组织软弱涣散的具体表现很多,有的党组织班子成员之间闹不团结,内耗严重,工作处于停滞状态,战斗堡垒作用缺失;有的基本组织制度形同虚设,不开展党组织活动;有的换届选举拉票贿选、宗族势力干扰渗透严重;有的党组织领导班子素质能力差,服务意识差、服务能力弱,群众意见大,严重不适应形势任务要求,严重缺乏凝聚力、号召力。如果有党组织和党的领导干部抓组织建设不力,致使职责范围内党组织软弱涣散,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  六是违规选拔任用干部。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“加强选人用人监督问责,对用人失察失误的严肃追究责任。”“党的各级组织必须自觉防范和纠正用人上的不正之风和种种偏向。坚决禁止跑官要官、买官卖官、拉票贿选等行为,坚决禁止向党伸手要职务、要名誉、要待遇行为,坚决禁止向党组织讨价还价、不服从组织决定的行为。坚决纠正唯票、唯分、唯生产总值、唯年龄等取人偏向,坚决克服由少数人在少数人中选人的倾向。领导干部要带头执行党的干部政策,不准任人唯亲、搞亲亲疏疏,不准封官许愿、跑风漏气、收买人心,不准个人为干部提拔任用打招呼、递条子。领导干部不得干预曾经工作生活过的地方、曾经工作过的单位和不属于自己分管领域的干部选拔任用工作,有关地方和单位党组织要抵制这种违反党的组织原则的行为。”《中国共产党党内监督条例》将“坚持党的干部标准,树立正确选人用人导向,执行干部选拔任用工作规定情况”作为党内监督的主要内容之一。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了选拔任用党政领导干部必须遵守的十项纪律,并规定“实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。凡用人失察失误造成严重后果的,本地区本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织(人事)纪律的行为查处不力的,应当根据具体情况,严肃追究党委(党组)及其主要领导成员、有关领导成员、组织(人事)部门、纪检监察机关、干部考察组有关领导成员以及其他直接责任人的责任”。如果有党组织和党的领导干部抓组织建设不力,致使职责范围内违规选拔任用干部等问题突出,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  第(五)项问责情形,针对的是“党的作风建设松懈”问题。
  党的作风就是党的形象,关系人心向背,关系党的生死存亡。作风问题本质上是党性问题。我们党作为马克思主义执政党,不但要有强大的真理力量,而且要有强大的人格力量。真理力量集中体现为我们党的正确理论,人格力量集中体现为我们党的优良作风。工作作风上的问题绝对不是小事,如果不坚决纠正不良风气,任其发展下去,就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开,我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以踏石留印、抓铁有痕的劲头狠抓作风建设,从中央政治局制定和落实中央八项规定破题,习近平总书记以身作则、率先垂范,全党言出纪随、久久为功,驰而不息纠正“四风”,党风政风为之一新,使作风建设成为党的建设一张“金色名片”。党的十九大报告提出,坚持以上率下,巩固拓展落实中央八项规定精神成果,继续整治“四风”问题,坚决反对特权思想和特权现象。十九届中央政治局制定贯彻落实中央八项规定的实施细则,持续深化作风建设。在党中央坚强领导下,各地区、各部门和各级纪检监察机关持续发力,从治理公款大吃大喝、旅游、送礼等奢靡之风入手,紧盯公款购买赠送月饼、贺卡、烟花爆竹等问题,一个节点一个节点抓,一年接着一年干,刹住了一些过去被认为不可能刹住的歪风邪气,攻克了一些司空见惯的顽瘴痼疾,以一个个具体问题的整治,推动作风整体转变。但是,作风建设永远在路上,作风问题具有顽固性和反复性,形成优良作风不可能一劳永逸,克服不良作风也不可能一蹴而就。我们要看到,党内存在的作风不纯问题还未得到根本解决,压力传导存在逐级递减。作风建设,最大危险在于松懈。各级党组织要以钉钉子的劲头抓下去,善始善终、善作善成,防止虎头蛇尾,让全党全体人民来监督,让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。因此,第(五)项问责情形指向党的作风建设松懈问题,并详细列出了具体情形,即“落实中央八项规定及其实施细则精神不力,‘四风’问题得不到有效整治,形式主义、官僚主义问题突出,执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差,脱离实际、脱离群众,拖沓敷衍、推诿扯皮,造成严重后果的”。现实中,主要有两种突出表现:
  一是落实中央八项规定及其实施细则精神不力,“四风”问题得不到有效整治。“四风”问题违背我们党的性质和宗旨,是当前群众深恶痛绝、反映强烈的问题,也是损害党群干群关系的重要根源。党内存在的许多问题都与“四风”问题有关,或者说是“四风”问题衍生出来的。“四风”问题解决好了,党内其他一些问题解决起来也就有了更好条件。当前,“四风”问题在面上有所收敛,但并没有绝迹。这是阻碍党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实的大敌。“四风”问题中的享乐主义和奢靡之风在高压之下出现一些新动向新表现,比较突出的就是改头换面、潜入地下的隐形变异,看似新表现,实则老问题。违规收送名贵特产和礼品礼金,违规吃喝,公款旅游以及违规接受管理和服务对象旅游活动安排,违规操办婚丧喜庆,违规发放津补贴或福利等问题在一些地方、单位仍然时有发生,在防止老问题复燃、新问题发生、小问题坐大方面依然不可松懈。“四风”问题严重影响党群干群关系,对党的公信力、党的形象带来严重破坏。如果一个地方、一个单位作风问题蔓延泛滥,背后折射出的是这个地方、这个单位党组织和党的领导干部在抓作风建设上的不担当、不作为,必须以严肃问责倒逼党组织和党的领导干部抓作风、转作风、改作风。
  二是形式主义、官僚主义问题突出,执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差,脱离实际、脱离群众,拖沓敷衍、推诿扯皮。形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入,是我们党的大敌、人民的大敌。当前,形式主义、官僚主义问题在一定程度上仍然存在,在一些地方和单位还比较突出。2020年2月3日,习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时指出,在疫情防控工作中,有些地方出现了形式主义、官僚主义现象,强调要让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线,而不是以形式主义、官僚主义的方式来给基层增加负担、消耗基层干部的抗疫精力。学习贯彻习近平总书记重要指示精神,我们要认识到形式主义、官僚主义问题极其顽固,在其他工作中也屡有发生,主要表现在:有的存在不敬畏、不在乎,重表态、轻落实,“只唯上、不唯实”,断章取义、生搬硬套等行为;有的存在敷衍塞责,庸懒怠政,不顾地方实际拍脑袋决策,编造假情况、假典型、假数字等行为;有的存在对群众合理诉求推诿扯皮,对待群众态度恶劣、简单粗暴,以及“门好进、脸好看、事难办”,重招商轻服务、影响营商环境等行为;有的存在文风会风差,督查检查考核过多过频,重“痕”不重“绩”等行为。这些行为危害巨大,给基层造成严重负担、损害人民群众切身利益、严重影响高质量发展。如果存在执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差,脱离实际、脱离群众,拖沓敷衍、推诿扯皮等形式主义、官僚主义行为,造成严重后果的,不仅要严肃追究直接责任人的责任,还要对失职失责的党组织和党的领导干部依规依纪予以严肃问责。
  第(六)项问责情形,针对的是“党的纪律建设抓得不严”问题。
  党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党的十九大把纪律建设摆在更加突出位置,纳入新时代党的建设总体布局,表明了用严明的纪律管党治党的坚定决心。习近平总书记强调,要把“严”的主基调长期坚持下去,党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨,就越要把纪律建设摆在更加突出的位置,坚持纪严于法、纪在法前,把纪律和规矩挺在前面。加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。党章把党的纪律分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等六项纪律,明确规定,“党组织必须严格执行和维护党的纪律”“党组织如果在维护党的纪律方面失职,必须问责”。六项纪律中,政治纪律是管总的、打头的,是最重要、最根本、最关键的纪律。政治纪律是党的各级组织和全体党员在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上必须遵守的行为规则,是维护党中央权威和集中统一领导的根本保证。组织纪律是规范和处理党的各级组织之间、党组织与党员之间以及党员与党员之间关系的行为规则,党章规定的“四个服从”,是党最基本的组织原则,也是最基本的组织纪律。廉洁纪律是党的各级组织和全体党员为确保清正廉洁,在从事公务活动或者其他活动中应当遵守的廉洁用权的行为规则,是实现干部清正、政府清廉、政治清明的重要保障。群众纪律是党的各级组织和全体党员处理党群关系、开展群众工作时必须遵守的行为规则,本质在于践行党的宗旨、维护群众利益。工作纪律是党的各级组织和全体党员在党的各项具体工作中必须遵守的行为规则,是党的各项工作正常开展的重要保证。生活纪律是党员在日常生活和社会交往中应当遵守的行为规则,涉及党员个人品德、家庭美德、社会公德等方面,关系着党的形象。
  各级党组织和党的领导干部担负着管党治党的政治责任,必须从严从实抓好纪律建设,坚持党员在党纪面前一律平等,使纪律真正成为带电的高压线,不断增强纪律建设的政治性、时代性、针对性。维护党的纪律,是各级党组织和党的领导干部的职责所在,是纪律建设的重要任务,包括宣传教育、贯彻执行、监督执纪等工作。要抓好这些工作,做到有纪必依,违纪必究,执纪必严。如果一个地区、部门或单位出现违纪违法行为多发的状况,往往是维护纪律不力造成的。因此,《条例》把党的纪律建设抓得不严,维护党的六项纪律不力,导致所辖地区、部门、单位违规违纪行为多发,造成恶劣影响的作为一项问责情形,强调对党组织和党的领导干部维护纪律失职失责,该问责的要严肃问责。
  第(七)项问责情形,针对的是“推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、不扎实”问题。
  腐败是社会毒瘤,是我们党面临的最大威胁。党章总纲要求:“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,以零容忍态度惩治腐败,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”党的十八大以来,我们党坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”,反腐败斗争取得压倒性胜利并不断巩固拓展。但是,对反腐败斗争形势的严峻性和复杂性一点也不能低估。我们党全面领导、长期执政,党员干部时刻面临被“围猎”、被腐蚀的风险,腐败存量不少,增量仍在发生。本项关于推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、不扎实问题,突出表现为削减存量、遏制增量不力,对不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,政治问题和经济问题交织的腐败案件放任不管。具体来说,主要有以下表现:
  一是领导反腐败斗争方面不履行主体责任,放任不管。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》规定,“党委(党组)应当按照管理权限,加强对党员、干部以及监察对象涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题审查调查处置工作,定期听取重大案件情况报告,加强反腐败协调机构的机制建设,坚定不移、精准有序惩治腐败”。在推进党风廉政建设和反腐败斗争方面,党委(党组)必须负起主体责任。如果党委(党组)在领导反腐败斗争方面不履行主体责任,当甩手掌柜,只挂帅不出征,对党风廉政建设和反腐败工作放任不管,该研究的不研究,该部署的不部署,该落实的不落实,就属于履行主体责任的失职失责,造成恶劣影响的,必须依规依纪严肃问责。
  二是不查办案件,致使腐败问题日益严峻。党的十八大以来,党中央提出“重点审查不收敛不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部”,并在《中国共产党党内监督条例》中作出明确规定。《中国共产党纪律处分条例》结合新的形势、任务和条件进一步明确规定,“重点查处党的十八大以来不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,政治问题和经济问题交织的腐败案件,违反中央八项规定精神的问题”。十九届中央纪委四次全会工作报告提出,“要突出重点,对党的十八大以来不收敛不收手,严重阻碍党的理论和路线方针政策贯彻执行、严重损害党的执政根基,成为全面从严治党障碍的腐败问题从严查处”。深入推进反腐败斗争,要坚持两点论与重点论有机统一,坚持有腐必反、有贪必肃,加大查办案件力度,始终保持高压态势,这样才能持续形成有力震慑,才能取信于民。如果有党组织和党的领导干部管党治党宽松软,不查办案件,致使职责范围内发生的腐败问题日益严峻的,应当予以严肃问责。
  三是不领导处置问题线索工作,存在问题线索积压等情况。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“对涉及违纪违法行为的举报,对党员反映的问题,任何党组织和领导干部都不准隐瞒不报、拖延不办。”《条例》贯彻准则要求,与《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》有关规定相衔接,将对“问题线索反映集中、群众反映强烈”等腐败案件放任不管,作为问责情形,彰显执纪必严的鲜明态度,推动全面从严治党向纵深发展,体现了党中央反对腐败的坚定意志、坚决遏制腐败现象蔓延势头的坚强决心。如果有党组织和党的领导干部不履行职责,对反映的问题线索处置工作消极应付,甚至隐瞒不报、拖延不办,导致发生问题线索积压等情况的,应当依规依纪予以问责。
  四是重点领域监管不严、制度不严,造成腐败问题严重的。2015年1月13日,习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出,“减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重”。2020年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调,“通过有效处置化解存量、强化监督遏制增量,实现政治效果、纪法效果、社会效果有机统一”。无论是腐败存量还是增量,均是危害国计民生的毒瘤,都应刮骨疗毒。党风廉政建设永远在路上,只有进行时。反腐败不只是算旧账,更在于不欠新账。削减存量、遏制增量,体现了不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的内在要求。如果党组织和党的领导干部失职失责,存在重点领域监管不严、制度不严等突出问题,导致这些领域腐败存量未有效减少、腐败增量还在不断大量发生,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  第(八)项问责情形,针对的是“全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位”问题。
  全面从严治党是全党的共同任务。履行管党治党政治责任,是对各级党组织和领导干部领导水平和领导能力的重要检验,也是对党性的重要检验。党章总纲规定:“强化管党治党主体责任和监督责任,加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督,不断完善党内监督体系。”《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定:“落实党委主体责任和纪委监督责任,强化责任追究。党委(党组)主要负责人要认真履行第一责任人责任。”《中国共产党党内监督条例》规定,“党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责”“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责”。《中国共产党纪律处分条例》将“不履行全面从严治党主体责任、监督责任或者履行全面从严治党主体责任、监督责任不力”列入违反政治纪律的行为,体现了对全面从严治党的进一步深化。党的十九届四中全会《决定》提出完善和落实全面从严治党责任制度。2020年3月中央办公厅发布的《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》,细化党委(党组)履行全面从严治党主体责任的具体内容,建立环环相扣的责任落实机制,提出严格的监督追责措施,进一步明确党委(党组)及其领导班子成员落实全面从严治党责任不到位应当依规依纪追究责任的情形等。这就要求,各级党组织、党的领导干部要把全面从严治党政治责任担负起来,守土有责,守土负责,守土尽责。对于存在管党治党责任落虚落空、造成严重后果的,必须依规依纪严肃问责,督促党组织和党的领导干部扛起管党治党政治责任,推动全面从严治党向纵深发展。《条例》将全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位列为一项问责情形,聚焦一些党组织和党的领导干部履行管党治党责任宽松软、监督乏力这一典型问题,规定了四种突出表现。
  一是对公权力的监督制约不力,好人主义盛行,不负责不担当。党的十九大报告强调“要加强对权力运行的制约和监督”。党的十九届四中全会《决定》专门对“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”作出部署。党组织和党的领导干部应当认真履行职责,在健全党和国家监督制度、完善权力配置和运行制约机制等方面积极作为。要自觉坚持权责法定,健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度,明晰权力边界,规范工作流程,强化权力制约;坚持权责透明,推动用权公开,完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度,建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制;坚持权责统一,盯紧权力运行各个环节,完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制,压减权力设租寻租空间。如果有党组织和党的领导干部对职责范围内公权力的监督制约不力,监督管理宽松软,搞无原则一团和气,不敢斗争、不愿斗争,不负责不担当,造成严重后果的,应当依规依纪严肃问责。
  二是党内监督乏力,该发现的问题没有发现,发现问题不报告不处置。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。如果有党组织监督责任不落实,党的领导干部不严格执行有关监督制度、履行监督职责,导致党内监督乏力,对重大问题应该发现而没有发现就是失职,发现问题没有客观汇报、没有依规依纪处置就是渎职,造成严重后果的,应当依规依纪予以问责。
  三是领导巡视巡察工作不力,落实巡视巡察整改要求走过场、不到位。党章对巡视巡察工作作出专门规定。《中国共产党党内监督条例》对开展巡视巡察工作和整改作出具体规定。《中国共产党纪律处分条例》将干扰巡视巡察工作或者不落实巡视巡察整改要求列入违反政治纪律的行为。《中国共产党巡视工作条例》第三十七条详细规定了干扰巡视和不落实巡视整改要求的六种具体情形,即:(一)隐瞒不报或者故意向巡视组提供虚假情况的;(二)拒绝或者不按照要求向巡视组提供相关文件材料的;(三)指使、强令有关单位或者人员干扰、阻挠巡视工作,或者诬告、陷害他人的;(四)无正当理由拒不纠正存在的问题或者不按照要求整改的;(五)对反映问题的干部群众进行打击、报复、陷害的;(六)其他干扰巡视工作的情形。对于有党组织和党的领导干部领导巡视巡察工作不力,落实巡视巡察整改要求走过场、不到位,造成严重后果的,应当依规依纪予以问责。
  四是该问责不问责。党章第四十四条规定:“党组织如果在维护党的纪律方面失职,必须问责。”这既是对党组织维护党纪提出的要求,也是对党组织严肃开展问责提出的要求。同时,党章第四十六条规定:“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责。”《条例》第四条规定:“党委(党组)应当履行全面从严治党主体责任,加强对本地区本部门本单位问责工作的领导,追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任。”“纪委应当履行监督专责,协助同级党委开展问责工作。纪委派驻(派出)机构按照职责权限开展问责工作。”“党的工作机关应当依据职能履行监督职责,实施本机关本系统本领域的问责工作。”因此,有关党委(党组)、纪委及其派驻(派出)机构、党的工作机关发现管辖范围内党组织和党的领导干部存在失职失责情形的,应当依规依纪严肃问责。如果该问责不问责,造成严重后果的,应当对有关党委(党组)、纪委及其派驻(派出)机构、党的工作机关予以严肃问责。这是全面从严治党的必然要求,也是严肃党的问责工作的应有之义。
  第(九)项问责情形,针对的是发生严重事故事件中存在履行管理、监督职责不力问题。
  党的十九大报告指出,树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,健全公共安全体系,完善安全生产责任制,坚决遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力。党的十九届四中全会《决定》强调,健全公共安全体制机制,完善和落实安全生产责任和管理制度,建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。安全生产关系人民群众生命财产安全,关系经济社会健康发展;群体性事件影响政治稳定、损害党和政府形象,干扰正常的社会生活和生产秩序;公共安全是最基本的民生,各级党组织和党的领导干部都必须高度重视,采取有力措施,抓好监督、管理和处置工作。如果职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件,或者发生其他严重事故、事件,造成重大损失或者恶劣影响的,往往不仅是有关行政机关履职不力,还存在党组织和党的领导干部履行管理、监督职责不力的失职失责问题。因此,将此类问题作为问责情形加以规定,体现了通过压实责任、落实责任以避免此类问题发生的鲜明导向。
  根据有关法律法规规定,“一般事故”,一般是指造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者1000万元以下直接经济损失的事故;“较大事故”,一般是指造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;“重大事故”,一般是指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;“特别重大事故”,一般是指造成30人以上死亡,或者100人以上重伤(包括急性工业中毒),或者造成1亿元以上直接经济损失的事故。与事故不同,“事件”怎样才算“特别重大”或“重大”,尚没有一个统一标准,可以按照给人民群众造成的人身伤亡、财产损失,给国家造成的经济损失,给国家形象以及社会造成的不良影响等来加以衡量。根据本项规定,除重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件之外,发生其他严重事故、事件,造成重大损失或者恶劣影响的,也应当对失职失责的党组织和党的领导干部予以问责。
  “生产安全事故”,主要是指在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的安全事故。2018年4月,中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》,明确了新时代地方党政领导干部履行安全生产职责的基本要求和工作规范,强调牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识,按照高质量发展要求,坚持安全发展、依法治理,综合运用巡查督查、考核考察、激励惩戒等措施,加强组织领导,强化属地管理,完善体制机制,有效防范安全生产风险,坚决遏制重特大生产安全事故,促使地方各级党政领导干部切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任,为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局营造良好稳定的安全生产环境。实行地方党政领导干部安全生产责任制,应当坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责,坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。地方各级党委和政府主要负责人是本地区安全生产第一责任人,班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。当前安全生产形势总体比较稳定,但重特大生产安全事故也时有发生,安全生产仍然是经济社会发展的薄弱环节。地方党政领导干部是安全生产工作的“关键少数”,他们的安全生产红线意识强不强、责任清不清、落实严不严、问责到不到位,直接影响一个地区的安全生产形势是否稳定。实行地方党政领导干部安全生产责任制,准确抓住“关键少数”,压实领导责任,有利于推动落实“促一方发展、保一方平安”的政治责任。
  “群体性事件”,主要是指众多人员参与的,为实现既定目标而从事的、影响公共安全、社会秩序,造成重大社会影响的事件。如果职责范围内发生重特大群体性事件,往往暴露出该地区、部门、单位在社会治理等方面存在的问题,集中反映出一些党组织和党的领导干部履行管理、监督职责不力的问题。预防和处置群体性事件需要社会方方面面来做工作,尤其是与有关党组织和党的领导干部的重视程度和工作措施密切相关,只有真正重视了才可能预防好、处置好;否则,不该发生的可能发生,小问题可能酿成大事端。因此,党组织和党的领导干部必须高度重视、认真履职,妥善处置群体性事件。
  “公共安全事件”,主要是指致使人民生命健康安全、财产安全、国家安全、社会秩序等受到损失或者影响的自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等。公共安全事件有很强的破坏性,其发生往往是突然的,发展也是非常迅速的。比如,突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情,是百年来全球发生的最严重的传染病大流行,是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。各级党组织和党的领导干部必须按照党中央关于坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求,加强统一领导、统一指挥,坚定不移把党中央各项决策部署落到实处,坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位,采取切实有效措施,全力做好疫情防控工作。对公共安全事件的反应越快、反应决策越准确、执行越坚决,事件所造成的损失就会越小。对公共安全事件的处置,是对党组织和党的领导干部责任意识、大局意识和能力素质的重大考验。
  “其他严重事故、事件”,主要是指除重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件之外的对人民生命财产权益、经济社会发展等造成严重损失的事故、事件,例如重特大交通事故、重大社会舆论事件等。
  《条例》明确将职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件,或者发生其他严重事故、事件,造成重大损失或者恶劣影响的作为问责情形,压实有关党组织和党的领导干部的管理和监督责任,体现了以人民为中心的发展思想,贯彻把人民群众生命安全和身体健康放在第一位的要求。需要注意的是,在这些事故、事件中失职失责的,既可能是当地党组织和党的领导干部,也可能包括相关职能部门党组织和党的领导干部。此外,对于发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件,或者发生其他严重事故、事件中的失职失责行为,除进行党的问责外,还存在实施行政问责等情况。党的问责应当按照《条例》执行,行政问责等则依据其他相关规定以行政机关等名义开展。
  第(十)项问责情形,针对的是在维护人民群众最关心最直接最现实的利益问题上失职失责问题。
  党的根本宗旨是全心全意为人民服务,增强民生福祉是我们党坚持立党为公、执政为民的本质要求。习近平总书记指出,“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”,“带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标”。党章总纲中关于党的建设五项基本要求,第三项就是坚持全心全意为人民服务。党的十九大报告指出,中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。党的十九届四中全会《决定》强调,把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题,形成长效机制,坚持不懈锤炼党员、干部忠诚干净担当的政治品格。管党治党的成效要以实现好维护好人民利益来检验,必须抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,抓住最需要关心的人群,在更高水平上实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶,让人民有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。《条例》将在维护人民群众最关心最直接最现实的利益问题上存在失职失责问题列为一项问责情形,规定了三种突出表现。
  一是在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为,损害和侵占群众利益问题得不到整治。坚决打赢脱贫攻坚战,是我们党的庄严承诺,必须坚持精准扶贫、精准脱贫原则,全面落实主体责任,坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,强化党政一把手负总责的责任制,做到摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管,确保“脱真贫、真脱贫”,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制;教育是国之大计、党之大计,是民族振兴、社会进步的重要基石,是功在当代、利在千秋的德政工程;健康是促进人的全面发展的必然要求,是经济社会发展的基础条件,是民族昌盛和国家富强的重要标志,也是广大人民群众的共同追求;生态环境保护关系中华民族永续发展,必须强化党政领导干部生态环境和资源保护职责,践行绿水青山就是金山银山的理念,把加强生态环境保护摆在全局工作的突出地位,积极回应人民群众所想、所盼、所急;加强食品药品安全,是人民生命安全和身体健康的重要保障,要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责加强食品药品安全监管,确保人民群众“舌尖上的安全”;社会保障是民生安全网和社会稳定器,要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系;等等。总之,民生是人民幸福之基、社会和谐之本,如果党组织、党的领导干部在这些工作中不作为、乱作为、慢作为、假作为,损害和侵占群众利益问题得不到整治,将直接损害人民群众最关心最直接最现实的利益问题,严重损害人民群众的获得感、幸福感、安全感。对失职失责,造成恶劣影响的,必须严肃问责。其中,“不作为”主要是指不履行所担负的职责,冷硬横推、推诿扯皮、消极应付等行为表现;“乱作为”主要是指滥用职权、肆意妄为,对待群众简单粗暴等行为表现;“慢作为”主要是指虽然履职但效率低下、拖拖拉拉、延误时机等行为表现;“假作为”主要是指敷衍塞责,做表面文章等行为表现。不作为、乱作为、慢作为、假作为,最终都是损害人民群众最关心最直接最现实的利益,都属于损害群众利益问题的具体表现形式。
  二是以言代法、以权压法、徇私枉法问题突出。法律是治国之重器。党的十九届四中全会《决定》强调,坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家,切实保障社会公平正义和人民权利是我们国家制度和国家治理体系的显著优势之一。我们党在中国这样一个有14亿人口的大国长期执政,要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一,要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,都需要全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。党的领导是社会主义法治最根本的保证。要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法。要加强对法律实施的监督,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障,坚决排除对执法司法活动的干预。要坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为,绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。中央办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等党内法规对各级领导干部带头遵守宪法法律,维护司法权威,支持司法机关依法独立公正行使职权等作出具体规定,其中包括责任追究以及问责的相关要求。《条例》进一步强调,对以言代法、以权压法、徇私枉法问题突出,造成恶劣影响的,应当对失职失责的党组织和党的领导干部严肃问责,坚决维护法治权威。
  三是群众身边腐败和作风问题严重。整治群众身边腐败和作风问题,是习近平总书记反复强调的大事,是党的十九大作出的重大部署。2013年1月,习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出,“要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题”。如果一个地方群众反映强烈的问题长时间得不到解决,背后大多潜藏着为政不勤、为政不公、为政不义、为政不廉等问题。按照党中央部署要求,2018年至2020年,在全国范围内开展为期三年的扶贫领域腐败和作风问题专项治理。在专项治理工作中,在党委领导下,纪检监察机关充分发挥职能作用,督促各相关部门各负其责、齐抓共管、综合施治,确保整治群众身边腐败和作风问题的成效,营造一个让老百姓生活安康、心情舒畅的良好环境。如果有党组织和党的领导干部对职责范围内出现的截留挪用群众钱款、与民争利问题,“村霸”和宗族势力、黑恶势力以及涉黑“保护伞”祸害百姓问题,民生领域腐败问题等不敢抓不敢管、不真抓不真管,造成恶劣影响的,应当依规依纪予以问责。
  《条例》新增该项规定,通过对维护人民群众最关心最直接最现实的利益问题上失职失责行为的严肃问责,促使广大党组织和党的领导干部更加自觉地坚持以人民为中心的发展思想,始终把人民利益摆在至高无上的地位,切实履职尽责,厚植党执政的群众基础。
  此外,第七条第(十一)项规定的是“其他应当问责的失职失责情形”,相当于兜底条款,确保对应当问责情形的全覆盖。其中,“失职失责”既包含不履行职责,也包含不正确履行职责。从实际情况看,2016年印发的《条例》实施以来,适用兜底条款进行问责的占比较高。此次修订,对问责情形进行了充实完善,让问责靶向更加明确,针对性和操作性更强,党组织在开展问责时应尽可能适用具体明确的问责情形,对兜底条款要慎重适用。需要注意的是,适用兜底条款,同样要求失职失责行为造成严重后果或者恶劣影响。问责问的不是一般的工作失误,要防止出现把问责当作“筐”,泛化滥用、“沾边就问”等问题。
  (摘自中央纪委国家监委法规室编写、中国方正出版社出版的《〈中国共产党问责条例〉释义》)
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