民族地区应以新发展理念为引领走生态合作治理之路

源自：中国民族报  : □ 孙淑秋

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　　面对自然资源的日益匮乏和环境污染问题日渐突出，生态环境和资源保护越发引起广泛关注，走绿色发展和生态文明的建设之路不仅是调整经济结构、促进社会转型的现实选择，更是13亿中国人共同的心声和诉求。因此，党的十八大将生态文明建设纳入特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十八届三中、四中、五中全会对生态文明建设作出一系列战略部署。民族地区由于自然环境、区位条件和历史原因，生态系统十分脆弱，水土流失、土地沙漠化、草地退化明显，自然灾害和环境污染事件也呈现出频发态势。因而，加强民族地区生态治理、推进民族地区生态文明建设的要求与日俱增。在治理主体多元化的格局下，面对日益复杂的生态问题，做好民族地区的生态治理工作需要以合作为导向，走生态合作治理之路。
　　一、生态合作治理的内涵
　　生态合作治理，就是为满足生态治理的需求，通过政府、市场和社会主体间结成合作伙伴关系，就共同关心的生态问题采取集体行动，从而建立的一种新型的生态治理模式。这种模式目的是为了唤起各利益攸关者的利益意识和责任心，确保在这个多元主体生存的社会中所有人永续共享生态这一公共物品的共同利益。
　　二、生态合作治理：民族地区生态文明建设的必然选择
　　（一）彰显民族地区生态治理的善治精神
　　善治是治理的高级形式，是治理发展的目标模式和价值追求，其实质是国家权力向社会的回归。因此，善治不仅要求有负责任且注重社会力量的政府，同时还要求政府与公民社会积极并且合乎理性的互动和合作。中国传统社会，一直体现着政府管控社会的治理模式，善治更具有现实性的改革意义。因此，中国公共领域治理，在政府行政体制改革和治理模式转型背景下，随着社会主义市场经济逐渐完善，公民社会力量日渐强大，构建善治的治理体系不仅迫切，而且越发变得现实和可能。民族地区生态环境是一种典型的公共资源，对该公共资源的治理同样需要体现善治精神，这符合我国公共领域日益走向善治的时代背景和现实需求，必然得到来自国家和社会层面的广泛认可和支持。
　　（二）契合民族地区生态治理跨区域的现实需求
　　以大气、海洋、土地、森林、草原、野生动物等为载体的生态环境，具有内在的关联性和相互融合特点，因而，跨区域和整体性是人类与自然资源，以及自然资源之间的最基本关系。然而，由于历史、经济和政治原因，民族地区生态治理却常常以某一区域为单元进行，这就潜在地造成了生态分割治理与生态自身整体性的矛盾，当这种矛盾遇到生态产权不明晰、管理上政出多门之时，就必须走合作治理的道路。在民族地区生态治理中，合作治理就是在尊重生态环境整体性的前提下，实现跨区域的政府合作，并以此促进不同区域各类主体的相互合作，保障各区域治理行动的统一，并形成合力效应。
　　（三）弥补民族地区生态治理中政府单方力量的不足
　　一直以来，民族地区生态治理是伴随着经济发展而存在的活动，由于政府在民族地区经济建设的主导作用，生态治理自然成为政府责无旁贷的任务。但政府由于自身人力、物力等资源的有限性以及专业知识的局限，是难以依靠一己之力而独立完成生态治理的重任的。同时，生态治理过多依赖行政权力的控制，就无法使大量的社会力量参与生态治理。事实上，在生态治理中，政府之外的主体作用不容小觑。唯有树立合作治理理念，构建多方参与的生态合作治理机制，才能充分发挥其他主体的作用，进而弥补政府单方治理的不足，协助政府共同治理好民族地区的生态环境。
　　三、五大发展理念引领的民族地区生态合作治理的路径建议
　　（一）以创新发展为引领，获得合作治理的内驱动力
　　创新位居五大发展理念之首，说明创新在国家发展中处于核心位置，是引领中国发展的第一动力。在民族地区生态合作治理过程中，落实创新发展主要是不断推进合作治理的理论、制度、科技、文化等各方面的创新。
　　第一，创新合作治理的理论。理论创新属“脑动力”创新，是社会发展和变革的先导，也是各类创新活动的思想灵魂和方法来源。在民族地区合作治理中，要根据民族地区生态治理需求，不断进行合作治理新理论、新模式、新机制等方面研究，创新理论成果，获得合作治理的新路径和新方法。
　　第二，创新合作治理的制度。制度创新是“原动力”创新，核心是国家治理体系和治理能力现代化，形成有利于创新发展的体制机制。在民族地区生态治理中，要改革和完善现行生态管理体制，如在跨区域的生态功能区，建立生态治理委员会等，整合分散于各部门的相关生态管理职能和决策，联合开展生态综合治理工作等，通过不断创新民族地区生态合作治理的体制机制，保障合作治理活动有序、有效开展。
　　第三，创新合作治理的科技。科技创新属“主动力”创新，直接决定了创新的效率，要求民族地区在生态合作治理中利用现代科技手段，不断创新生态监测，修复技术，提高生态合作治理的效率。
　　第四，创新合作治理的文化。文化创新是“软实力”创新，为各类创新活动提供不竭的精神动力，应该在民族地区合作治理中，努力转变传统部门主义的管理作风，倡导和培育互信、合作、共赢的文化氛围，形成全社会共同关注民族地区生态问题、共同参与生态治理的思想意识。
　　（二）以协调发展为引领，处理合作治理的各类关系
　　对于民族地区生态合作治理问题，只有坚持协调发展理念，才能实现各参与主体的治理行为互为协同，处理好部门分割、地方封锁、行政藩篱等掣肘的现象。这要求在合作治理进程中，处理好以下几类关系：
　　第一，协调好各参与主体的地位和功能。在合作治理的主体结构中，各主体由于组织性质和专业特长不同，所承担的角色也不尽相同。重要的是，通过协调，形成政党领导、政府负责、市场运作、社会协同、企业和公民参与的多元互动网络关系，明确各主体的角色和定位，形成相互制衡、互相配合的主体功能结构。
　　第二，建立更加协调的利益关系。利益是影响各主体合作愿望和共识的根本性因素，生态治理对不同区域、不同主体的利益影响也是不尽相同的，有的获得了生态收益，有的则承担着环境污染成本。要通过对利益协调或利益补偿机制、财政转移支付制度的设计，协调好各利益主体的关系，在生态治理进程中形成各主体积极参与的利益共同体。
　　第三，注重对不同制度的协调，这主要是针对各行政区不同的生态治理制度存在潜在冲突而提出来的，可通过制定统一的治理规划，并以此规范和统一不同区域的制度安排，并对现行的各区域生态管理的制度进行重新梳理，从生态整体性治理和公共利益导向出发，通过对部分制度内容的删减、修订、增加等变化，实现制度与制度之间的协调，以此来保障各合作主体生态治理目标和行动的统一。
　　（三）以绿色发展为引领，明确合作治理的价值导向
　　绿色发展，注重的是更加环保、更加和谐。生态环境建设是一个长期的系统工程，它的最终目的是经济的绿色发展。因此，绿色发展理念契合了生态治理的行动过程。
　　第一，政府树立绿色经济的发展理念，包括以绿色规划为引领，构建绿色空间格局；开展节能型政府建设，树立绿色政府的办事形象；强化生态导向的政绩考核，培养政府官员的绿色GDP意识；严格市场准入红线，淘汰污染产能，形成绿色产业格局等。
　　第二，企业转变传统高消耗、低产值的生产方式，认识生态环境与企业长期利益追寻的密切关系，将绿色发展意识融入企业文化，推动节能、环保的技术应用，并主动与社会各界共同担起建设生态文明的重任。
　　第三，社会组织更加关注于地方绿色建设和发展，积极组织社会力量投身于民族地区生态治理和环境保护的活动之中，并在政府和企业、公民之间发挥好纽带作用，以绿色发展导向实现各方的信息沟通和行动协调。
　　第四，公民不仅要身体力行，以低碳生活、绿色出行来体现绿色发展的价值导向，还可以通过积极参与环保NGO开展的各类公益性活动，或发挥自身对企业生产、政府决策的监督作用，来实现与其他主体共同践行绿色发展理念的效果。
　　（四）以开放发展为引领，优化合作治理的外部环境
　　开放的理念对于国家而言，主要是依靠发展外向型经济，促进国内经济增长。对于合作治理的需要而言，开放则更多体现为治理主体体系的对外开放，并做好合作治理的信息公开。
　　第一，建立更为开放的治理主体体系。民族地区生态合作治理，核心要求就是打破以往单一主体或区域治理的局面，建立跨区域、多主体参与的治理体系。这一治理体系应是开放的，凡是有助于生态治理的主体都可以进入其中。因此，民族地区生态治理的主体范围不应仅限于民族地区各省区，来自区域外的力量、包括国际力量，如国际致力于环境保护的NGO都可以成为合作治理的支持者。民族地区生态治理主体体系的开放，就是对各类主体的开放，也是对多区域的开放，不限定该主体是否来自于民族地区。
　　第二，形成更为开放的信息网络结构。在合作治理中，信息应当是开放的，而且必须是开放的，因为只有形成开放的信息结构，才能发展出良好的互动合作网络，才能形成有意义的集体行动。为此，民族地区生态合作治理，在开放发展的引领下，重点是做好信息开放工作，优化合作治理的环境。当前，应推进民族地区政府上网工程，促进民族地区政府间电子政务建设。在此基础上，应采取必要的经济激励和行政考核措施，围绕民族地区生态环境治理行动，实现区域信息共享，促使民族地区政府在其网站上公布辖区生态建设情况以及采取的相应治理措施、治理成效等信息。
　　（五）以共享发展为引领，构建合作治理的利益机制
　　在五大发展理念中，共享是发展的出发点和落脚点，强调人人共建、人人共享，是经济社会发展的理想状态。坚持共享发展，核心是建立合作治理的利益机制，具体是解决好资源统一、成本分担、利益共享的问题。
　　第一，维护资源统一。由于民族地区生态问题的全局性，各民族地区要从维护资源统一出发，避免单个地区对生态资源的单兵突进、无序开发，要统一安排各区域的资源开发项目，形成不同区域间相互促进、优势互补和共同发展的格局。同时，对于东部发达地区而言，在采取资金扶贫、产业输入等多种方式支援民族地区发展进程中，也要从资源统一性出发，避免对生态资源的破坏性影响。
　　第二，做好成本分担。由于民族地区的政府财力限制以及生态治理问题的跨区域性，在中央政府与民族地区政府、民族地区政府之间以及政府和社会之间，建立生态治理成本和风险分担机制，实质体现了对生态治理的共享理念。如中央采取配套资金的方式，根据民族地区政府的投入多少给予相应比例的配套；生态受益地区对损坏地区实施生态补偿，在民族地区政府之间分担生态治理成本；对高污染企业征收环境治理税，弥补地方财政不足等。
　　第三，实现利益共享。利益共享是以公平与效率并重为原则，通过对合作起点的利益表达，合作过程的利益协调和合作结局的利益共享，进而在市场、政府、社会的共同作用下，实现区域合作公平与效率的双赢利益格局。如通过对长江流域的共同治理，共同维护长江生态，让黄金水道产生黄金效益，同时又努力使每个参与治理主体在长江生态改善中受益，这就实现了生态效益全流域共享的效果。通过利益共享，使参与合作治理各方认可合作治理的成效，以获得积极参与合作治理的内在动力。
　　【本文是广东省中国特色社会主义理论体系研究中心项目阶段性成果（项目编号：K15308）。】