民族地区协调发展的法治思考

　　党的十九大提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”中国特色社会主义新时代社会主要矛盾的论断成为分析中国问题的重要依据。民族地区发展问题事关民族团结、边疆稳定、民族认同，向来受到党和国家的高度关注。新中国成立以来，中央不断加大对民族地区的支持力度，民族地区生产力不断提升、公共产品供给和地方治理能力不断增强，民族关系的大局越来越好，民族团结的基础不断稳固，民族认同的程度得到提升。但由于区位、自然、资源、地理、历史等条件限制，民族地区发展中的一些普遍性问题仍然没有得到彻底解决，“我们的民族工作也面临着一些新的阶段性特征”。主要表现为：“改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存，民族地区经济加快发展的势头和发展低水平并存，国家对民族地区支持力度持续加大和民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存。”发展不协调、不充分仍然是当前制约推进民族工作的关键问题。
　　推进民族地区协调发展存在新的机遇。一是习近平新时代中国特色社会主义思想成为推动民族地区协调发展的理论依据，全面指导相关理论研究和制度建设。二是我国民族地区已经形成部分以自治、法治、德治相融合为特征的特色法治文化，以民族区域自治为核心的特色法治体系，为推动民族地区协调发展提供了有力保障。三是民族地区协调发展不是同等发展、平衡发展、均等发展，而是在承认民族及民族地区特点和差异的基础上，实现民族地区与其他地区、民族地区内部城乡之间以及民族地区经济、政治、社会、文化、生态等方面的可持续、开放式均衡发展，这已成为共识。四是中央已提出“深入实施区域协调发展战略”要求，并且东西部扶贫协作和对口支援结对关系已经制度化、常态化，脱贫攻坚全面展开，民族地区奔小康行动深入实施，民族地区协调发展实践探索也正在积极推进。
　　民族地区协调发展需要发挥法治优势。“法治是发展的可靠保障。”促进民族地区协调发展更需要确立良好的法治意识和法治精神，充分发挥法治的优势功能。民族地区协调发展的法治保障必须面向民族地区协调发展的科学需要，依托法治尤其是民族地区法治的特色优势，从立法、执法、司法、法治意识等多方面协同实现“法治供给”。为此，必须首先界定好民族地区协调发展及其相关“法治供给”。就前者而言，民族地区协调发展具有多层次、多维度特征，具体包括不同民族地区的协调发展、民族地区城乡融合发展、民族地区与其他地区的协调发展以及民族地区经济、政治、社会、文化、生态等方面。就后者而言，民族地区协调发展的“法治供给”应当“坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”，将统一与自治相结合、民族因素与区域因素相结合，在依法治国的框架下发挥法治优势，加强制度创新、增强法律保障。
　　形成“1+N”的民族地区协调发展法律保障体系。推动民族地区协调发展，必须坚持立法先行，开展科学立法。我国现行《民族区域自治法》仅适用于民族自治地方，无法适用于非民族自治地方的少数民族地区以及其他地区与少数民族地区之间的协作支援等活动。民族地区协调发展具有多层次、多维度特征，必须从全国与地方相结合、整体与部分相结合的角度形成多层次的民族地区协调发展法律保障体系。具体而言，可以“三步走”：第一步，按照“顶层设计+试点探索”的思路，由国务院出台民族地区协调发展相关通知或意见，选择部分地方试点探索，先行先试，封闭运行。对于可能与法律相冲突的事项，可以由立法机关根据实际情况决定在一定期限内由指定的试点地方停止适用部分立法条文。第二步，在制定全国性专门法律的时机和条件成熟以前，由全国人大常委会授权国务院制定《中华人民共和国民族地区协调发展促进条例》，同时完善《民族区域自治法》，建立有效促进民族地区协调发展的民族区域自治制度，完善财政、税收、金融及其他相关领域法律、行政法规、地方性法规、规章规定。第三步，在制定法律的时机和条件成熟后，由全国人大常委会制定一部全国性专门法律《中华人民共和国民族地区协调发展促进法》，最终建立“1+N”的民族地区协调发展法律保障体系。
　　建立民族地区协调发展的“五大机制”。一是城乡融合发展机制。核心是要协调好政府与市场在民族地区协调发展中的关系并将之纳入法律调整范围，既要注意充分发挥市场在城乡要素资源配置中的决定性作用，破除城乡要素配置障碍，释放城乡要素资源价值，有效发挥政府在推进民族地区与其他地区之间和民族地区城乡之间基本公共服务均等化中的积极作用，引导更多要素资源向民族地区尤其是民族地区的农村配置。二是长效的对口支援机制。通过改革破解制约对口支援的体制、机制和制度障碍，将发达地区对口支援民族地区发展予以制度化，由《中华人民共和国民族地区协调发展促进法》《中华人民共和国民族地区协调发展促进条例》规定。三是内生开放型合作机制。应当按照“五大发展”理念，围绕民族地区实际，深度挖掘少数民族文化传统和区域特色，走具有比较优势的产业发展之路，同时围绕特色优势产业形成开放跨越式发展格局。四是收益公平分享机制。利用好跨区域碳汇交易、排污权交易、建设用地指标交易等制度，构建民族地区与其他地区之间，以及民族地区内部不同地区、不同群体之间公平分享改革发展成果的长效法律机制。五是共建共享共担的治理机制。立足民族特色和中国实践，以创新社会治理为抓手，建立自治、法治、德治相融合的共商、共识、共建、共享、共担的社会治理机制。
　　提升民族地区协调发展的法治保障效果。法律实施是法律的生命力所在，也是民族地区协调发展法治保障的“归属”。民族地区协调发展法治保障效果是由法律适用和法律意识共同形成。要提升民族地区协调发展的法治保障效果，首先就必须不断提升相关群体的法治意识。这就需要充分发挥大数据、互联网等平台优势，积极发挥法学院校、市场主体以及其他相关主体的专业优势，通过提供立法评估、参与社会治理、开展法治宣传、举办“法治进课堂”、聘请法律顾问、宣讲法治故事等多种形式，提升相关群体尊法守法用法的意识和能力。其次，必须推进严格执法，明确各级政府在民族地区协调发展中的角色与职责，科学界定相关公权力行使主体及其公权力的边界，加强程序规则和绩效评价制度建设，强化法定职责的实施效果。此外，公正司法仍然是民族地区协调发展法治保障的关键环节。民族地区及其协调发展的特殊性决定了对公正司法的特殊需要。一方面，民族地区协调发展相关纠纷具有多样性，涉诉纠纷跨区域特征明显，需要从全国层面推进相关司法制度的完善。另一方面，在全国司法体制改革背景下，应当注意实现统一与自治相结合、普遍性与特殊性相结合，发展具有民族区域特色的司法制度。