构建三大体系，实现社会救助和扶贫有效衔接

　　2007年，农村最低生活保障制度开始在全国普遍建立，并很快成为我国农村最重要的反贫困政策之一。2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》是我国第一部统筹各项社会救助制度的制度法规，为社会救助和扶贫实现有效衔接奠定了法律基础。2015年发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将社会保障作为精准脱贫“五个一批”措施的一个兜底性措施。
　　笔者认为，要实现社会救助和精准扶贫的有效衔接，需要对贫困对象进行细分，对民族地区因病、因灾、因老而无依致贫的三类贫困群体，有针对性地实行反贫困措施。

构建多层次健康扶贫体系
　　因病致贫是指一个家庭中有成员罹患慢性病或重大疾病，其无法通过正常的劳动来获得收入，而且在生病就医过程当中，医疗支出在家庭收入中占据极大比例，造成家庭陷入贫困或是贫困程度加深的状态。
　　针对因病致贫的深度贫困人群，在社会救助上，应以提高医疗服务对贫困者的可及性和受益性、保障其基本生活为首要目标，采取最低生活保障、医疗救助、就业救助和临时救助等措施。一是通过构建社会救助家庭经济状况信息核对平台，精准识别救助对象。二是对因病致贫返贫人群实施基本医疗保险个人缴费部分的补贴政策，为有条件且符合政策的贫困者购买大病保险等。三是为病患家庭中有劳动能力和劳动意愿的成员提供公益性岗位，可以考虑在养老、长期护理、第三方寄养等社会服务领域设置岗位，拓展贫困家庭收入来源。四是各级政府强化低保、医疗救助等财政专项救助资金的运作监督，加大救助力度，有效减轻因病致贫返贫家庭的经济负担。
　　在扶贫上，以提高因病致贫者自我发展能力为目标，将符合条件的患病群体列入“扶贫开发建档立卡”数据库，对患病家庭中有劳动能力的贫困人口进行扶贫资助，如支持他们通过培训获取相应的技能，以此增强人力资本，实现生计多样化，增加收入来源。
　　在社会救助和扶贫的衔接上，以构建多层次健康扶贫体系为目标，对于因病致贫的深度贫困人群，要以“扶贫开发建档立卡”为基础进行分类瞄准和精准管理，将因病致贫人群的信息在扶贫、民政、人社、卫生健康等相关领域实现共享。建立以医疗保险制度为主干，以扶贫开发、大病保险和疾病应急救助等为补充的多层次健康扶贫体系。积极发展商业健康保险和慈善救助。在基层医疗卫生服务体系的建设上，发挥基层医疗卫生机构的作用，确立让贫困者“看小病不出村、看大病不出县”的农村分级诊疗模式，缓解贫困家庭重大医疗支出的压力。
　　通过社会救助和扶贫有效衔接，一方面保障深度贫困人群医疗服务利用的可及性，另一方面提高因病致贫家庭的自我发展能力，巩固扶贫攻坚成果。

构建全过程灾害管理扶贫体系
　　因灾致贫是指由自然灾害导致的受灾群体生活水平下降直至贫困的一种状态。因灾致贫可能是暂时性的，也可能是长期性的，囊括了气象、地质、地震、海洋、生物和火灾等所有类型的灾害。
　　针对因灾致贫的深度贫困人群，在社会救助上，应以使贫困者摆脱生存危机，尽快恢复正常生产生活为首要目标，主要采取自然灾害救助、最低生活保障、就业救助、医疗救助等措施。一是对受灾群体实行灾害救助。灾害发生后，及时为他们提供必要的生活用品、临时住所、医疗防疫、心理辅导等应急救助；灾难危险消除后，及时核实居民住房恢复重建的补助对象，并给予资金、物资等救助。二是对于因灾致病致残导致支出型贫困的家庭，要给予最低生活保障和医疗救助。部分非贫困家庭发生重大变故后，其有限的收入难以满足刚性的医疗支出需求，但是又无法享受低保等政策，实际上进入了社会救助的“盲区”，需要政府和社会的帮助。三是加大就业救助。对有劳动能力但因受灾处于失业状态的人员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。
　　在扶贫上，以改造脆弱性环境，提高因灾致贫者自我发展能力为目标，一方面，扶贫部门对受灾群体进行家庭状况评估，将符合条件的受灾群体列入“扶贫开发建档立卡”数据库，为因灾致贫群体提供扶贫资助；另一方面，加大公共基础设施建设，改造脆弱性环境，对长期受自然灾害影响的村庄应该加大易地扶贫搬迁的政策支持力度，保障农村居民生产生活的安全。
　　在社会救助和扶贫的衔接上，以构建全过程灾害管理扶贫体系为目标，对于因灾致贫的深度贫困人群，要以“扶贫开发建档立卡”为基础进行分类瞄准和精准管理，将因灾致贫人群的信息在扶贫、民政、减灾委等相关领域实现共享，有针对性地、全过程地规划贫困人口的灾害管理扶贫体系。注重防灾减灾规划，以多部门联动为组织保障，实施贫困人口的自然灾害预警防控体系，在灾害发生后实施贫困人口的自然灾害应急救助体系，在灾害风险消除后实施贫困人口的自然灾害救助扶贫体系。加强扶贫、减灾、生态移民和生态保护等工作的整合，进一步加强基础设施建设，综合防范与治理因灾致贫返贫现象的发生。
　　通过社会救助和扶贫的有效衔接，一方面保障深度贫困人群生产生活的安全，另一方面提高因灾致贫家庭的自我发展能力，巩固扶贫攻坚成果。

构建多支柱养老扶贫体系
　　因老而无依致贫是指老年人由于年迈而缺乏或丧失劳动能力，无生活来源又无法定赡养义务人，或者其法定赡养义务人无赡养能力而陷入贫困的状态。
　　针对这类深度贫困人群，在社会救助上，应以保障贫困老年人正常生活为首要目标，主要采取五保供养、最低生活保障、医疗救助、长期照护保障等措施。一是对丧失劳动能力、无生活来源又无依无靠的贫困老年人，将其纳入农村五保供养范畴。二是对缺乏劳动能力、虽有一定收入但其收入低于低保线的贫困老年人，将其纳入农村最低生活保障范畴。三是对患慢性病或重大疾病的贫困老年人实施医疗救助；四是对丧失生活自理能力的贫困老年人实施长期照护保障。
　　在扶贫上，以提高有劳动能力和劳动意愿的贫困老年人的自我发展能力为目标，将贫困老年人列入“扶贫开发建档立卡”数据库，根据其自身能力特点找到与之匹配的就业岗位和增收渠道，实现生计多样化以增加收入来源。
　　在社会救助和扶贫的衔接上，以构建贫困老年人的多支柱养老扶贫体系为目标，对因老而无依致贫的深度贫困人群，要将其纳入“扶贫开发建档立卡”系统进行精准瞄准和动态管理，将贫困老年人的信息在扶贫、民政、人社、卫生健康等相关领域进行共享，形成多部门联动工作机制。建立以五保供养制度为主干，以扶贫开发、基本养老保险、最低生活保障、医疗保险和长期照护保障等为补充的多支柱养老扶贫体系。同时，加大针对老年人的福利政策的实施和帮扶力度。例如，在农村卫生室开展常态化的老年健康教育和健康促进活动，对愿意再就业的老年人提供再就业咨询和培训服务，有条件的地区实施高龄津贴和失能老人长期护理补贴。
　　总之，通过社会救助和扶贫有效衔接，对具有不同发展能力的贫困老年人进行精准帮扶，从而保障贫困老年人健康、积极、有尊严地安度晚年。

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　　中南民族大学公共管理学院）