民族地区生态文明建设亟待完善法治保障

　　随着社会的不断发展，生态环境问题在社会民生领域愈发突出。在经济高速发展的同时，生态环境的破坏现象愈发严重，特别是少数民族聚居地区和边远地区，这种现象更为明显。而生态环境问题的解决、生态文明社会的创建，在根本上要贯彻依法治国，建设法治保障机制是大前提。就民族地区来说，其经济发展方式主要还是以粗放增长为主，重开发轻保护、重建设轻管护的思维定势仍普遍存在，生态环境形势不容乐观。要转变这一形势，推进生态文明建设进程，离不开法律的保驾护航。

一：民族地区初步形成生态文明建设的法治保障机制
　　（一）民族地区的生态环境立法
　　近年来，国家和各地区都出台了一系列关于生态环境保护的政策、法律、行政法规和规章来保护和改善生态环境，形成了从中央到地方、从宪法到地方条例的相对完整的生态法律制度体系。其中，我国民族自治地方也纷纷制定颁布了生态环境保护方面的法规，涵盖了关于污染防治，森林、土地、水、矿产等各种自然资源以及各个自然保护区的保护等方面的内容。例如宁夏、内蒙古、新疆、广西等自治区都颁布了地区性的环境保护条例。这些地方性法规和规范性文件的制定，为民族地区的生态文明法治保障机制的建设提供了法律和制度方面的依据。
　　（二）环境司法专门化的初步尝试
　　由于环境问题牵涉面广、专业性要求较高、周期较长、损害范围较广、影响较大，传统司法模式难以高效地发挥作用。我国的司法实践中对环境司法专门化早有探索，也使得对环境违法行为的打击、预防和监督力量更为集中，为民族地区的生态文明法治保障机制的发展提供了有力的支撑。
　　司法机关对《环境保护法》的实施起到了保障作用。人民法院积极推进环境司法专门化，及时受理环境诉讼案件，打击环境犯罪，保障单位和个人的环境权益。截至2016年底，全国专门的环境资源审判组织达到559个。2014年至2016年，人民法院审理的环境资源案件超过30万件。人民检察院在起诉环境资源犯罪、发展环境公益诉讼方面发挥了重要作用。最高人民法院、最高人民检查院共同颁布办理环境污染刑事案件司法解释，最高人民检察院与环境保护部、公安部共同出台了环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法。公安机关加大对污染环境、破坏生态和资源违法犯罪行为的打击力度，对环境资源犯罪起到了震慑作用。环保部门移送公安机关案件大幅增加。
　　设立环保法庭是环境司法专门化探索的主要途径，符合我国环境案件不断增加的客观要求，也是对日益严重的环境问题的一种制度性回应。最高人民法院强力推动和支持地方法院的生态环境保护司法专门化进程。截止到2016年3月8日，全国已经有超过400个环境资源审判庭，为我国环境司法专门化的实践探索持续注入新的血液。其中以贵州、江苏和云南省的探索最为典型。
　　（三）建立并完善了环境行政执法与司法联动机制、公众参与机制、突发环境事件应急机制、生态补偿机制等配套机制
　　各民族地区针对生态环境案件的审理建立了司法联动机制，为环境案件的及时发现和有效处理提供了保障。例如，2008年昆明市制定了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，建立环保执法机关、公安机关、检察机关和人民法院间的高效、快捷的联动办案机制。另外，我国当前的司法制度采取了环境保护禁止令等形式保证环境案件在受理后能够得到先行处理。《民事诉讼法》规定了行为保全制度，各地方以此为依托，对于环保禁止令作出裁定的程序进行了细化，在防范保全措施滥用的同时也能较为有效地防止环境损害结果的扩大。
　　部分地区建立和完善了生态文明建设的公众参与机制，让公众可以通过多种平台及时了解掌握环境质量情况，预防和及时发现各种环境违法行为，同时加强公众与相关执法部门之间的了解与支持。公众参与机制促使政府的决策反映真实的生态环境需求，也有助于增强公众的环境意识，普及环保法律知识。
　　我国目前已建立了突发环境事件应急机制。《环境保护法》为我国环境突发事件应急措施的实施提供了法律上的依据，一些专门性的环境法律也制定了处理环境突发事件的相应法律规范。尤其是近年出台的《国家突发环境事件应急预案》成为最具有代表性的环境突发事件应急专门法，为各地区的环境突发事件的有效处理提供了法律保障。
　　我国现行的环境法律制度中也出现了生态补偿制度一些初步形式。我国《宪法》确立了保护生态环境、防止污染破坏这一基本国策，在财税法律法规中也有财政转移支付和各类生态税费的规定，为生态补偿制度的建立奠定了法律基石。为解决生态补偿问题，不少民族地区的政府也进行了初步尝试。

二：民族地区生态文明建设法治保障方面尚存在诸多障碍
　　我国的民族地区已经初步形成了生态文明建设的法治机制，在生态环境问题的解决方面起到了一定作用，但是其运行也存在不可忽视的问题。例如，生态文明理念有待更新，生态环境的相关法律制度多重经济发展、轻生态环境保护，行政执法环境亟待改善，公民参与有限等。其中，两方面的问题尤为突出：
　　（一）环境司法专门化实践面临诸多现实困境，司法保护功能发挥不足
　　其一，相关立法缺失。《环境保护法》只规定了“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为”可以提起公益诉讼，但是对于破坏自然资源的行为却没有作出公益诉讼的规定。针对民族地区的综合性区域生态立法缺失，一些行之有效的治理环境问题的相关政策没有提升到法规的层次。各地区之间的立法存在照搬照抄的现象，在司法环节并不能很好地解决各地区存在的具体环境问题。其二，环境案件的专业化需求难以满足。环保法庭设立的初衷是要针对环保纠纷的特殊性、专业性以及复杂性，实现专门化和专业化的审判。环保案件的专业性以及复杂性，对环保法庭的法官提出了极高的专业性要求：不仅需要深厚的环境保护法律的专业功底，还需要兼备环境保护科学专业的知识以及丰富的相关工作经验。一些地区的环保法庭是在严重的环境污染事件爆发后临危受命组建起来的，缺少具备专业环境保护知识和专业环境审判知识的法官，或者环保法庭组成人员的数量严重不足，难以保障环保案件的审判质量。其三，环境诉讼的受案范围受限。不仅环境案件管辖范围、原告的诉讼资格等受到限制，还缺乏对诉讼主体的激励。由于收案量不足，导致部分环境法庭转而办理其他案件或处于无案可办的状态。其四，跨区域环境污染问题未得到解决。传统的行政区治理模式对跨域环境污染问题的治理效果已经难以满足生态环境法治建设的高要求。同时，地方保护主义也时常干扰对跨区环境案件的处理。
　　（二）环境法律监督效力有待增强
　　其一，我国现有的环保法律、法规中规定环保部门为统一的环境监管部门，但对监管的内容、方式和手段等具体细节没有明确界定。再加上环境行政执法系统的封闭性、检察机关缺乏信息来源、案件移送的监督信息渠道不畅通等因素，导致环境行政执法领域难以得到有效监督。其二，行政执法部门之间分工不够明确，导致行政执法冲突、互相推诿和管理脱节。其三，监督机制不配套，对于检察机关进行环境行政执法监督，宪法和法律中只有原则性规定，环境行政机关的监督效力不能保障。其四，环境保护责任制并未得到全面落实，政府片面追求发展而不顾环境代价的现象普遍存在，地方行政干预环保执法的问题也比较突出。其五，民族地区多在边远地区，经费紧张、设施普遍落后，环保机构不健全，执法队伍力量薄弱，而司法建设更为欠缺。其六，检察机构和行政机关之间缺乏“横向问责”机制，行政机关的执法效果缺乏有力监督。

三：继续努力，积极完善民族地区生态文明建设的法治保障机制
　　（一）培育和提高公众的生态文明法治意识
　　1、加强生态环境观的宣传力度
　　民族地区各族人民长期形成的生态观和生态习惯对于生态环境的保护有着重要意义，应充分利用这些环境法律性文化资源，在传承民族优秀生态观的同时注入新时代的新理念、新思想，提高全民保护环境的自觉性。要着力进行法制宣传和和生态环境教育，提高民族地区群众对生态保护的意识、能力和水平。要深入推进“全民环保行动”，进一步加强生态文明志愿者等民间环保组织建设。应完善环境信息公示制度和听证制度，保障公民能够从多渠道参与到环保事业中。
　　2、拓展宣传渠道与方式
　　生态环境法治建设的宣传方式应当多样化。国家应当完善生态文化基础设施建设，在高等教育中加大力度培养生态文化相关人才，打造具有广泛影响力的生态文化工程。应进一步改进生态环境教育的方式，补充和完善生态环境教育的内容。可以结合各地生态区建设的经验和教训，广泛开展生态文明建设的各项活动，动员全社会各方面力量共同参与环保活动。
　　3、健全完善公众参与机制
　　在生态文明建设中，需要社会各界的广泛参与。建立健全生态文明建设中的公众参与的法律和制度保障机制势在必行。保证公众参与的有效性和持续性是我国生态文明制度建设的重中之重。
　　（二）加强民族地区立法工作，构建生态文明建设法制体系
　　1、调动多元文化资源，推进生态环境立法
　　在构建生态文明建设法制体系过程中，要注重调动民族地区的多元文化资源，尤其要注重发挥少数民族环境保护方面的习惯法对生态环境立法的积极作用。诸多民族地区有着独特的宗教信仰、对环境的特殊理念、适宜当地环境的生产生活方式，少数民族世代相传的习惯法文化在人们的观念、行为规范等方面依然有着很强的影响力，在当今社会对于保护自然资源和生态环境发挥着积极作用。因而，在民族地区环境立法工作中，要合理吸收少数民族有关保护环境的习惯法的有益因素。既要坚持国家法制体系的统一性，又要考虑到当地民风、民俗的特殊性，重视“乡规民约”的作用，使环境保护与民族文化传承协调统一。以宁夏回族自治区为例，在生态环境立法中，宁夏明确了传统生态环境保护理念的法律地位，吸收习惯法及其他传统生态观中的道德性因素。同时，在生态环境相关地方立法中体现先进生态理念，使之成为自治区生态法治建设的核心环节，为各个部门的生态保护工作提供指导思想。
　　2、确立环境立法原则
　　环境立法应当结合我国现阶段和未来的发展情况，并遵循一定的立法原则。例如，应当体现环境法的价值取向和基本理念，反映可持续发展战略、保护物种多样性等理论和理念；环境法基本原则应当具有普遍适用性，将自然生态环境作为一个整体加以考量，同时不应过于细致。
　　3、做好生态环境立法重点规划和布局
　　其一，完善生态补偿相关立法。民族地区社会主体尤其是广大农牧民为保护生态环境而承担了维护生态环境的经济支出，从中获得收益的则是全国各地区尤其是较发达的东部地区。中东部地区和国家应为民族地区尤其是西部地区生态环境资源的保护和整治提供一定的补偿。因此，笔者建议在民族地区生态环境立法中，应当建立生态效益补偿机制。国家应当将生态补偿的方式、标准等内容以法律的形式加以确认，详细规定生态补偿制度的主体和客体以及相关责任的分担，为其他地区践行生态补偿制度提供法制保障。
　　其二，健全自然资源资产产权制度。加快生态文明制度建设，必须推进健全自然资源资产产权制度。目前，我国存在自然资源产权主体相对虚置的状态，难以形成生态环境保护的激励和约束机制。笔者建议，我国可根据民族地区的发展情况，建立自然资源所有权多元化的产权制度。这对于鼓励除国家之外的各个主体保护生态环境的积极性，对于调动全社会成员的力量保护自然资源、保护生态环境具有重要意义。
　　其三，健全排污权交易制度。在我国，排污权交易是生态环境保护的一种新方式，也是实现生态环境产业的一种手段。从立法的角度看，我国排污权交易制度至今仍处于集中试点模式，只有少数省市制定了关于排污权交易的地方性法规和规章。笔者建议，首先，各地区应结合当地的发展情况，对立法进行完善，国家也可在排污权交易制度在各试点发展成熟后，制定相关规章。与此同时，应当使市场机制发挥效应，政府的监管应当主要体现在制定交易规则、合理分配排污权限等方面，使排污权在二级市场上最大限度地发挥效应。此外，还应当设计排污权交易的具体规则，建立有效的跟踪监测系统，合理确定排污权的初始分配量，使企业从市场竞争中取得环境资源的用益权。
　　其四，构建生态损害责任保险制度。首先，对于排污企业等，应适当实施强制投保模式。其次，在保险费率的确定上，我国早期实行行业差别费率，不利于环境风险的进一步细化，不能起到抵御道德风险的作用。与此相比，为不同的企业设计不同的费率可以有效避免逆向选择现象的发生。
　　（三）完善民族地区执法体制建设
　　解决少数民族地区的环保问题，要增强少数民族地区生态环境的监管程度，改变过去环境执法监管和处罚力度不足、“履罚不改”以及执法薄弱等问题。应给予环保执法部门相应的处罚权限，加大执法力度，坚决治理不符合生态环境保护的行为，绝不姑息违法行为。
　　1、贯彻科学民主文明的执法理念
　　其一，构建“政府-企业-民众”信息互动机制。使生态环境治理信息在政府、企业、民众间实现有效流通，充分保障民众的环境知情权、参与权，企业能够充分了解政府的政策动向、治理标准、工作计划，政府也可以迅速有效地发现生态环境问题并采取治理措施。其二，政府财政予以支持。各级政府财政预算应列支生态环境治理费用，并充分考虑资金补贴、技术帮扶、专业人员培养等各项费用支出和相关支持。
　　2、对执法主体充分授权
　　在环境执法过程中，赋予行政执法主体充分的环境执法权十分有必要，以此保障其执法的权威性和有效性。赋权的同时，还要保障环境执法的公平公正，建议把环境保护工作成绩纳入考核地方政府政绩的指标。
　　3、整合和优化配置执法权限
　　首先，赋予行政执法主体强制执法的权限，协调好各部门的分工配合，使行政执法行为的力度得到最大程度上的发挥。其次，应重视行政执法中存在的生态环境整体性与执法内容分散性相矛盾的问题，各行政区域政府间、同一行政区域不同执法部门间应加强配合，协调好职责与工作内容，充分发挥整体合力。此外，在加大执法力度的同时，实行严格的责任制，追究不法行政主体的行政责任。
　　4、培养高素质的执法人员队伍

　　提高执法人员的政治、业务素质，建立一支有纪律有素质的环境行政执法队伍。执法人员应建立强烈的社会责任感，在具体执法工作中要按规章办事、透明执法、秉公执法。
　　（四）推进民族地区环境司法专门化
　　1.建立统一协调的环境立法体系
　　首先，应当以环境立法为起点，完善相关立法，为环保法庭及其他配套制度的设立提供法律依据。一是需要通过对《人民法院组织法》的修改来巩固环保法庭的法律基础，同时，需要在《环境保护法》中确立环保法庭存在的根据。二是要完善环境立法，使各项规则相互衔接，形成统一协调的整体。环境立法应当具体规定环境法庭的设立目的、管辖范围、审理对象、双方的权利义务及举证责任等，明确法庭审理规则，规定环境纠纷解决机制，为环境案件的合理解决提供保障。其次，通过出台司法解释，完善法律依据，赋予环保法庭应有的法律地位，统一司法尺度与审判标准，使环境诉讼有章可循。
　　2.完善环境公益诉讼制度
　　一是要进一步明确规定环境公益诉讼制度的细节，并将该制度的法律地位从司法机关发布的司法解释提升至法律层面，在将来设立专门的环境法律时作出专门规定。二是可以借鉴巴西的环境司法专门化模式，赋予专门的机关以处理环境案件的职责和权力，允许专门机关提起环境公益诉讼，让公权力直接介入环境案件的处理之中，以解决环境公益诉讼制度无人问津的问题。三是必须给予有关主体一定的激励，才会使他们为了维护公共利益而采取行动。
　　3.进一步推进环境司法人员专门化
　　首先，是建立环境法庭法官选拔和培训制度。一个环境案件的裁判是否科学公正、是否能正确体现环境法的法律精神，很大程度上取决于法官对环境法的理解和分析是否恰当以及是否能熟练地运用法律来裁判案件。突破我国环境司法审判队伍的瓶颈，可以从审判资源的优化和审判人员的充实入手，即通过严格的程序筛选具备能力和相关知识及经验的法官，且这些法官在参与实际审判活动之前都要经过有针对性的培训。其次，建立专家委员参与案件的制度。一是充分利用我国审判制度中的陪审制度，吸纳具备环境科学相关知识的陪审员参与审理。环境纠纷往往具有跨行政区域、跨学科、跨部门等特点，这对于专事法律的法官而言，是个极大的挑战。专家陪审员主要负责运用专业知识对案件事实形成判断，既弥补了法官专业知识的不足，又体现了公众参与的原则。二是建立专家证人制度，允许具备专业知识的人员以专家证人的身份参与环境案件的解决过程，以满足环境案件对专业性和技术性的需求。在环境案件中，法院的鉴定结论涉及环境、水文、地质等多科学领域，属于综合性、专门性的特殊鉴定。建立专家证言采信制度是解决这一问题最科学、最便捷的办法。法官和专家之间应该分工合作。法官统领整个审判的进行，负责法律问题；专业人员只是起到辅助性的作用，判断事实问题。环保法庭可以委托技术专家以审判员、调解员或中立评估员的身份审理部分环境案件。专家委员对行政决定的合理性进行实质性审查，法律问题则由法官决定。这不仅能提髙环境案件的审判效率，还能提升案件审判的质量和公正性。
　　4.构建环境司法跨域联防联控机制
　　环境资源审判机构的设立，能弥补环境执法的不足。如果真正建立跨行政区域的司法管辖机制，环境司法所起的作用则会更大一些。对于跨域污染问题，单一的地方政府对复杂的区域性环境治理问题常常束手无策。因此，笔者建议针对跨域环境问题建立跨域联防联控机制。最高人民法院印发的《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》提出：“要打破行政区划的界限和壁垒，推动全流域联动，构建区域互动合作的司法保障新机制，统筹考虑污染产生地、污染防治地、生态受益地、生态保护地的利益平衡。”
　　要实现这一点，一是要进一步完善环保法中跨区域污染治理的相关内容，让跨区域污染的治理有法可依、有章可循。二是针对地方保护主义的问题，要克服生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，推进环境资源案件跨行政区划管辖制度的建立。三是着眼于环境因素的自然属性，结合各地环境案件的审判情况，探索环境案件跨域审判机构的建设。比如有学者建议按区域设立若干巡回法庭。例如，漳州中院所设立的生态巡回法庭是跨区域环境审判机构的一种形式，它为我国跨区域环境审判机构的设置提供了一种制度化的思路。对此议题，最高人民法院在“推进环境资源司法体制改革”中，主张以生态系统、生态功能区为单位集中管辖环境资源案件。在管辖权的划分依据方面，主张逐步改变以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，而从环境因素的自然属性出发，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，并结合考虑环境资源案件量，设立以生态系统、生态功能区为单位的跨行政区划的环境资源专门审判机构，实现对环境资源案件的集中管理。

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　　中央民族大学法学院。本文系国家民委民族研究项目一般项目“民族地区生态文明建设的环境法治保障研究”（项目号：2015-GM-080）的成果摘要。】