民族地区怎样顺利推进耕地轮作休耕试点

　　民族地区凭借着其丰富的自然资源已经成为我国重要的生态功能区，但一直以来其生态环境都处于十分脆弱的状态。近年来，我国民族地区的生态有一定程度的改善，但仍然呈现出整体功能退化的趋势。而耕地轮作休耕制度试点能够高效利用土地资源、调整优化农业的种植结构，已经成为推进农业绿色发展、建设生态文明的重要举措。
　　自2016年开始，我国在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河北、湖南、贵州、云南、甘肃9个省（自治区）开始了耕地轮作休耕制度试点，并在组织方式、技术模式等方面取得了积极进展，2017年试点面积增加到2400万亩，而2018年我国轮作休耕制度试点规模进一步扩大。
　　对于民族地区而言，进一步加大耕地轮作休耕试点能够更好地平衡经济发展与生态建设的关系，是关系到民族地区的可持续发展甚至整个中国的生态文明建设的大事。为了进一步推进民族地区耕地轮作休耕试点的顺利进行，应考虑以下几个问题：
　　民族地区轮作休耕试点的方式选择要因地制宜、因时制宜。民族地区占地广阔，耕地资源禀赋差异性大，这样的禀赋特点决定了轮作休耕试点的方式要根据不同区域的情况进行差异化设定，只有这样，才能取得预期的效果。对于生态环境较为脆弱而土壤又相对贫瘠的区域，可以采用偏向于生态保护的轮作休耕方式；而对于土壤严重污染的地区，则可以采用偏向于环境修复型的轮作休耕方式。同时，轮作休耕试点的方式要考虑市场因素的影响。在粮食市场供应不紧张的情况下，可以主要采取政策性、生态性的轮作休耕模式。如近几年出现了玉米产量供大于求进而影响农民收入的情况，在这种状况下就可以在玉米的主产区实行轮作制，进而缩减玉米种植面积。而当市场出现粮食供应紧张的情况，则应该主要采取依赖市场调节的轮作休耕模式。但无论采取哪种模式，其适用性都要通过田间试验和调查研究来进行检验。
　　民族地区轮作休耕试点要以轮作方式为主、休耕方式为辅。轮作与休耕这两种方式在使用前提上有很大的区别。为了保持粮食产量的相对稳定，休耕方式必须要有足够多的土地来进行替代性的耕作，而轮作方式则可以在保持耕种的前提下实现寓养于用，而对粮食产量的影响较小。我国人多地少的国情决定了我国粮食供需将长期处于紧平衡状态。而从国际上看，由于受油价上涨、气候变暖、粮食能源化等因素影响，全球粮食供应也还处于十分紧张的状态。但从粮食生产来看，当前种粮效益低等因素使农民种粮积极性不断下降，因此近年来政府采取行政推动、惠农促动、市场带动等诸多方式来保证粮食的生产，并出台各种追责文件防止抛荒的现象出现。在这样的背景下，如果实行耕地连片休耕，则会给粮食生产带来负面影响，进而影响粮食安全。因此，轮作休耕试点应该选择以轮作为主、休耕为辅的方式。
　　民族地区轮作休耕试点要建立完善的轮作休耕补偿机制。从国际经验来看，调动农民参与的积极性是轮作休耕制度顺利实施的关键，美国、欧盟等都建立了完善的补偿机制。美国从1986年起建立“保护储备计划”，对土壤易受侵蚀或具有其他生态敏感性的农业用地进行保护，在这个计划中，美国政府提供资金对自愿参与的农民进行补贴，用以弥补其因在休耕地上采取长期性植被保护措施而造成的损失。欧盟在1992年开始实施“农业环境行动”，其主要内容就是通过综合性国家补贴项目来取代以前的补贴制度，这种直接补贴的政策方式弥补了农民由于限制产量而造成的损失。从国家的宏观层面上，应该建立科学合理的补偿机制进而增强农民参与的积极性。因此，要从补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿期限等方面进行整体设计。补偿主体上应该包括全部的受益企业和消费者；补偿对象则是休耕农民和休耕地区的县乡级政府；补偿标准应该以弥补成本为标准，要包括直接经济损失和发展的机会成本；补偿期限应当以保证补偿能正常进行而不出现复耕并达到土壤修复的预期效果为基准。
　　民族地区轮作休耕试点要加强事前、事中、事后的全周期管理。在实施轮作休耕试点前，要明确轮作休耕预计达到的目标并对耕地质量进行评估存档，同时制定中长期规划从而对休耕面积、比例上限、补偿预算最高限额进行规划。在休耕期间要采取土壤改良、培肥地力、污染修复等措施改善土壤质量。在轮作休耕后可以从农产品的产量和质量等方面对轮作休耕的实施效果进行全面评估。在工作机制上要加快形成中央统筹、省级负责、县级实施的组织方式。在技术应用上要加大卫星遥感监测技术的使用，对试点地区进行动态监测。
　　（作者系辽宁省委党校经济学教研部教授）