从“五年规划”看我国少数民族事业发展

　　2007年2月27日，国务院办公厅印发《少数民族事业“十一五”规划》（以下简称“十一五”规划），这是我国第一个专门就少数民族事业发展制订的规划，开启了国家部署少数民族事业的新篇章。2012年7月12日，国务院办公厅印发《少数民族事业“十二五”规划》（以下简称“十二五”规划）。2016年12月24日，国务院印发《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》（以下简称“十三五”规划），成为当前促进少数民族和民族地区全面建成小康社会的行动纲领。从这三个“五年规划”中，可梳理出我国少数民族事业的发展脉络与趋势。

一：位阶的提升与对象的精准
　　三份“五年规划”一个明显的差异在于，“十一五”规划和“十二五”规划的发文机构是国务院办公厅，而“十三五”规划的发文机构是国务院。从实践操作上看，国务院发布的往往是涉及全局性和整体性事务的文件，如《“十三五”卫生与健康规划》，而国务院办公厅发布的文件往往侧重于某项具体的工作安排，如《“十三五”全国结核病防治规划》。随着发文机构位阶的提升，少数民族事业在国民经济和社会发展总体部署中的重要性得到进一步凸显。
　　与发文机构位阶提升相对应的是，三份“五年规划”所涉及的群体和事项逐步精准。“十一五”规划只是笼统地规定“少数民族和民族自治地方”。“十二五”规划明确“本规划中民族地区指5个自治区、30个自治州和117个自治县、3个自治旗”。“十三五”规划除了聚焦“155个民族自治地方”外，特别增加了“促进人口较少民族加快发展”的内容，并指出了“人口较少民族”的涉及范围：即总人口在30万以下的民族，共28个、合计189万人。通常所说的“少数民族”在规划中不足以体现决策部署的准确性，明确“人口较少民族”则有助于政策落实的精准到位。

二：问题的提出与目标的明确
　　少数民族事业的“五年规划”是指导各省、自治区、直辖市和国务院各部委、直属机构依法开展民族工作，加快少数民族和民族地区全面发展的纲领性文件，因此，摸清少数民族和民族地区的实情是编制“五年规划”的基础。在发展环境的表述方面，三份“五年规划”的问题意识呈现逐步清晰和明确的趋势。如，“十一五”规划并未提及我国少数民族事业发展所面临的挑战。“十二五”规划用一句话简要概述了少数民族和民族地区发展面临的突出问题和特殊困难，即“基础设施薄弱、生态环境脆弱的瓶颈制约仍然存在，区域发展不平衡、贫困面大的问题依然突出，加快社会事业发展、提升基本公共服务水平的任务依然艰巨，加强民族团结、维护社会和谐稳定的任务仍然繁重”。“十三五”规划开篇第一章以“面临的发展环境”为题，详细阐述了“基础条件”“主要困难”“机遇挑战”等内容。其中，“主要困难”述及产业发展、公共服务、开放水平、人口素质、文化传承、社会稳定等方面的内容，表现出直接揭示问题、找准症结的勇气，为我国少数民族和民族地区发展目标的设置找准了靶心。
　　预期目标既是未来五年民族工作的重点方向，同时又是检验民族工作业绩的主要依据。在发展与人权事务领域，联合国非常重视指标建设，认为指标与人权准则及标准相关，处理并反映人权原则和关切，并可用于评估和监测增进和落实人权的情况。因此，明确的预期目标和量化的指标体系事关规划的全面贯彻与有效实施。
　　“十一五”规划用总体目标和预期指标来确立规划目标，前者包含基础设施、产业经济、社会事业、制度政策、民族关系等方面的积极发展，后者确立了居民收入、义务教育普及率、婴儿死亡率、少数民族文字出版物数量、少数民族人才比重和城镇化率等6项指标。“十二五”规划将预期指标纳入主要发展目标，提出经济发展、生活水平提高（含失业率指标）、公共服务能力增强（含义务教育巩固率指标）、传统文化保护和政策法制完善等5个预期目标。相较而言，“十三五”规划的预期目标更为明确。其主要目标涉及的经济持续发展、社会事业提升、民族文化繁荣、生态环境改善和民族团结巩固等5个方面，对应了全面建成小康社会的要求。为了衡量这些目标的实现情况，“十三五”规划以专栏的形式确立了经济社会发展的指标体系，具体包括经济发展（地区生产总值、全员劳动生产率）、协调发展（工业增加值、服务业增加值比重、城镇化率）、共享发展（农村脱贫人口、居民收入增长、劳动年龄人口受教育年限、城镇新增就业人数、养老保险参保率、人均预期寿命）、绿色发展（耕地保有量、单位GDP能耗降低、森林覆盖率）、开放发展（进出口总额、边贸进出口额比重、实际利用外资额）、创新发展（研究与试验经费投入强度、科技进步贡献率、互联网普及率）、团结发展（少数民族人口流动率、全国民族团结进步教育基地、民族团结进步创建示范区/单位）等7个大类23项指标。在这些指标中，农村脱贫人口、劳动年龄人口受教育年限、耕地保有量、单位GDP能耗降低、森林覆盖率、民族团结进步教育基地等6项指标被确定为约束性指标。
　　目标的明确和指标的量化，对新时代少数民族事业的发展提出了新的要求。少数民族和民族地区发展是基本的政策导向，但发展什么，特别是发展到什么程度，“十三五”规划都清晰全面地列举出来。如：以增加地区生产总值和居民可支配收入为基础，实现脱贫致富；以提高劳动年龄人口受教育年限和养老保险参保率为标志，实现民生改善；以降低能耗，提升森林覆盖率为龙头，建设生态文明。约束性指标的确立，将“五年规划”实施的责任落实到各级政府及其相关职能部门头上，使得规划的强制效力得以保障。

三：权利的保障与义务的落实
　　在“十一五”规划提出“逐步健全民族法制体系”和“十二五”规划提出“加强民族理论政策体系和民族法律法规体系建设”的基础上，“十三五”规划提出了“提升民族工作法治化水平”的新要求。从“法制”到“法治”的变化，意味着新时代全面依法治国对民族事务治理的法治化水平提出了更高要求。依法治理民族事务，就是运用法治思维和法治方法协调民族关系，保障民族团结。
　　三份“五年规划”在任务安排和布置方面紧扣少数民族的生存权和发展权，致力于让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。解决贫困问题，发展科教文卫事业，建设社会保障体系，始终是“五年规划”确立的重点任务，“十三五”规划在此基础上特别强调生态文明建设。事实上，少数民族的发展是经济、政治、社会、文化和生态领域权利均得以实现的全面进程：在经济领域确保每个少数民族公民都有资格获得劳动的机会，通过自己的劳动参与经济发展活动，并获得相应的劳动成果；在政治领域强调少数民族公民的主体性，使其在地位平等、人格独立、意志自由和责任清晰的宪法和法律框架内，获得更广泛和更深刻的政治能动性；在社会领域通过社会政策的落实，向少数民族公民公平分配医疗、卫生、保险和救助等福利资源，确保其因年老、疾病、残疾、生育、工伤、失业或灾害等原因在生活质量低于普遍水平或丧失抚（赡）养能力时，获得维系生存并实现发展的机会和条件；在文化领域侧重于发展具有民族特色的文化，发展教育事业和发展科学技术，使少数民族公民在文化领域的发展过程中获得收益，而且这里的文化不仅包括知识传播，还涉及艺术创作、体育锻炼、休闲娱乐等相关内容；在生态领域通过资源节约、环境保护和生态建设法律法规的制定和实施，使民族地区的环境质量得以改善，生态活力得以提高，经济发展与生态环境趋于协调。
　　与权利保障相对应的是义务落实。相较于“十一五”规划、“十二五”规划，“十三五”规划的一个重大进步就是明确了各项任务落实的义务主体。例如，集中帮扶发展相对滞后的人口较少民族整体率先脱贫的任务，由国家民委、国家发展改革委、财政部、国务院扶贫办等11个部委负责落实；完善民族团结进步创建支撑体系的义务则由国家民委、中央宣传部、中央统战部、财政部和国家发展改革委承担。义务主体的明确化符合法治政府建设的要求，政府职能部门的权限边界、各种资源的编制调配得以公开并受到监督。

四：成果的取得和方向的确定
　　“十一五”规划实施以来，我国少数民族事业取得了长足进步。从2005年到2015年，民族自治地方地区生产总值从1.57万亿元上升到6.66万亿元，人均地区生产总值从8991元上升到35181元，就业人员年平均工资从15481元上升到58437元，普通高等学校在校学生数从100万人增长到200.8万人，医院床位数从38.4万张增长到82.5万张……这些成果的取得，为少数民族和民族地区全面建成小康社会提供了基础条件。
　　2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。从此，我国宪法序言第十一自然段中“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”修改为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”；宪法第四条第一款中“国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”修改为“国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系”。将“和谐”作为社会主义民族关系的特征载入我国宪法，为“十三五”规划各项任务的实施提供了根本法依据。
　　“十三五”规划在巩固前十年发展成果的基础上，将发展方向定位于人口较少民族地区和边境地区。这些地区贫困程度深，脱贫任务重，属于攻坚克难的主战场。在具体政策部署和落实过程中，应当把握方向，处理好三组关系：其一，经济发展与生态保护的关系。即坚持绿色发展理念，生产发展不以环境破坏为代价，杜绝落后产业和过剩产能向边缘贫困地区转移。其二，顶层设计与基层努力的关系。再完善的法律，再优惠的政策，脱离了公民自力更生的努力奋斗，都难以发挥作用。少数民族和民族地区要把握党和国家推动区域协调发展的重大机遇，因地制宜地发挥个体和地方的能动作用，改革创新，锐意进取。其三，对外开放与边防稳固的关系。边境地区是对外开放与交流的前沿阵地，“一带一路”建设为民族地区与周边国家（地区）的经济贸易和文化交流提供了大平台，使得传统的边缘成为对外开放的新中心。与此同时，国际社会的不确定因素导致边境地区军情、民情、舆情面临复杂多变的形势，而边境安全事关民族团结和领土完整。“十三五”规划在“大力推进兴边富民行动”的部署中提到“加强边境地区基层治理能力建设，党政军警民合力强边固防”，更是体现了边境地区和谐稳定的重要性。
　　总体而言，从“十一五”规划到“十三五”规划，少数民族和民族地区发展的战略位置趋于突出，发展所面临的问题也更加清晰，随着依法执行规划所确定的各项任务，少数民族权利的保障将不断加强，各族人民的福祉将不断提升，平等团结互助和谐的社会主义民族关系也将得到进一步巩固和加强。

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　　浙江财经大学法学院。本文系国家社科基金项目“宪法实施背景下中央与民族自治地方关系的宪法规范研究”（项目编号：17CMZ044）的阶段性成果。】