四川万源代市长谈开展宅基地复垦整理必要性

中共万源市委副书记、代理市长吴晓勇

四川新闻网达州5月17日讯近年来，随着经济社会快速发展，特别是新农村建设加快推进，建设用地需求不断增大，保护耕地和保障发展的矛盾日益突出。与此同时，农村居民“一户多宅”、宅基地闲置的情况较为普遍。按照节约集约用地和城乡统筹发展的土地利用方针，开展农村宅基地复垦整理，高效利用土地资源，实行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，破解“耕地占补平衡”制约，落实土地基本保障，加快社会主义新农村建设，是万源加快构建秦巴山区区域发展中心的现实需要和有效途径。

一：农村建设用地需求与宅基地利用基本情况

近年来，随着新农村建设和农村城镇化步伐加快，农村居民新建住房数量逐年增多。据统计，2010年万源全市新建农房2775户，使用农村建设用地600余亩。而根据《万源市土地利用总体规划（2006-2020年）》，规划期内，下达万源市建设用地指标为12000亩，其中城镇建设用地7695亩，主要分布在太平镇、官渡镇、青花镇、白沙镇四个组团城区，其余分布在其它8个建制镇和高速公路沿线重点场镇周围。规划期内没有下达农村建设用地指标，全市新农村建设必须依托城市建设用地增加、农村建设用地减少的双挂钩项目和旧宅基地复垦项目获取建设用地周转指标，新农村建设土地保障的压力很大。与此同时，在社会主义新农村建设和农村城镇化进程中，许多农村居民为改善生产生活条件，将住房迁建到交通沿线或新村规划区，原有宅基地或废弃或闲置；有的村庄院落大部分住户都已搬迁，仅有少数经济较为困难的住户留在原地居住，占用了大量建设用地指标。根据“二次土地调查”结果，万源市建设用地总面积17.94万亩，其中农村宅基地占地12.30万亩，占全市建设用地总面积的68.56%，人均占有宅基地0.26亩，位居达州市首位。按照四川省农村宅基地审批标准规定，农村宅基地每户不超过150平方米，人均不超过30平方米，全部占用非耕地的，每户可增加30平方米。根据2010年宅基地复垦整理摸底调查，全市具备复垦整理条件的地块4973宗，拆旧面积5850亩，可复垦耕地面积近3000亩，可满足全市5年新农村建设用地需求，整理利用的空间非常大。

二：影响复垦整理的主要问题

开展农村宅基地复垦整理是新时期强化土地保障、落实耕地保护、破解土地制约的一项新思路、新举措。目前，还存在以下问题：

（一）思想认识不到位。一是部分基层干部缺乏大局意识和发展意识，保护耕地和节约集约利用土地的责任心不强，对开展农村宅基地复垦整理的重要性认识不够。二是很多群众认为宅基地是自己通过审批取得的，复不复垦是自己的事情；部分群众觉得农业生产效益不高，现有耕地已经足够，甚至现有承包土地都耕种不了，不愿对老宅基地进行复垦。三是用地单位认为土地保障是政府的职责，不原主动参与宅基地复垦整理；一些企业认为土地复垦整理项目收益少、回报慢，不愿意投资宅基地复垦整理。

（二）复垦地块不集中。尽管万源可复垦宅基地总体规模较大，但由于幅员面积广，人口居住分散，宅基地零星分布，进行集中复垦整理的难度较大；一些闲置的宅基地本身就处在海拔较高的偏远村落，人口大量外迁造成部分耕地弃耕，再对宅基地进行复垦整理没有实际意义；一些院落只有部分住户搬迁，其宅基地夹在其他住房中间，复垦整理后不能有效利用；一些闲置宅基地处在荒山、林地之内，没有耕作土层，难以复垦整理。据测算，全市复垦整理可新增耕地面积不到闲置宅基地面积的5%。

（三）投入机制不完善。目前，各级财政没有将宅基地复垦整理资金纳入预算，宅基地复垦整理缺乏相关项目支持，投入严重不足。地方财政困难，土地收益更多用于显性民生支出，很难投入足够资金进行宅基地复垦整理。由于没有建立完善的收益补偿机制和奖励扶持政策，民间资金投入宅基地复垦整理积极性不高，村级集体经济组织和农户参与宅基地复垦整理主动性缺乏。

三：实施复垦整理的基本原则

开展农村宅基地复垦整理事关经济社会协调可持续发展，事关广大农村群众的切身利益，必须坚持以下原则：

（一）政府引导，市场运作。充分发挥政府引导推动作用，研究制定政策措施和工作方案，明确工作机构，加强指导监督；强化村委会对集体经济组织宅基地的管理职能，把宅基地管理纳入村规民约。充分发挥市场对资源配置的基础性作用，大力推进多元化投资主体参与农村宅基地复垦整理，建立政府、农民和投资者的利益平衡机制，充分调动各方面的积极性，切实加快农村宅基地复垦整理工作。

（二）科学规划，适度集中。科学编制新村建设规划，通过宣传发动、典型引路等形式，鼓励和引导农民向城市集中、向场镇集中、向村落集中，优化住宅布局，使农民生产和居住条件得到改善，生活质量不断提高。

（三）严格政策，规范操作。严格落实“一户一宅”的法律规定，按照“建新拆旧”的原则，认真研究农村宅基地流转、农民跨村建宅、弃宅进城、新村建设等问题，依法制定切实可行的管理办法，对农户易地建房严格审查其建设用地申请，到期未退还原宅基地的，依法处理。

（四）因地制宜，量力而行。坚持从实际出发，积极探索各种办法和途径，根据当地财力和农民经济情况，结合场镇新区、新农村或村民聚居点建设，选择条件相对成熟、工作积极性高、有示范效应的地区先行试点，总结经验教训，逐步推开。坚决杜绝政绩工程，防止增加农民负担。

四：加快复垦整理的具体措施

开展农村宅基地复垦整理涉及面广、综合性强、工作量大，必须统筹规划，因地制宜，分步实施，有序推进。

（一）加强村镇规划引领。在新一轮土地利用总体规划修编中安排好新村规划用地，抓紧编制村庄建设规划，按规划指导农民在新村规划点建房，逐步减少单家独户建房，鼓励建设联排住宅和多层公寓，严控用地面积，确保新村居民点用地面积比老居民点用地面积明显减少。

（二）落实宅基地复垦整理资金。根据宅基地复垦整理投入成本，制定宅基地复垦整理补助资金筹措、拨付的具体办法，统筹利用耕地开垦费、土地有偿使用收入、新增建设用地土地有偿使用费等资金，建立专项扶持资金，用于支持奖励宅基地复垦整理；采取市场运作方式，引进民间资金投入农村宅基地复垦整理，通过有偿使用耕地指标实现投资收益。

（三）鼓励农民进城镇落户定居。农民放弃宅基地进城镇落户定居，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享受原有政策待遇。已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居，自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，按其退出合法宅基地的面积给予一定奖励，复耕后的宅基地归村集体经济组织所有。在符合土地利用总体规划和土地开发整理专项规划的前提下，农民自愿协商将原宅基地和房屋有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本村农民，可同等享受奖励政策。

（四）引导农民按规划集中建房。村委会按村庄规划统一调剂规划区内承包土地，对愿意退出老宅基地进新规划区建造住宅的，按规定为其报批宅基地，“一户多宅”的农户必须将多余的宅基地退还村集体经济组织。由于实施规划原因造成“一户多宅”暂不能退出的，村集体经济组织可通过“一事一议”的办法收取集体建设用地承包费，所收费用用于村社集体经济组织公益事业和基础设施建设。

（五）加快规划区基础设施建设。提高新村建设规划区基础设施建设标准，从土地有偿使用收益中拿出一定比例用于农村基础设施建设，重点安排农村村庄规划和村庄道路、排水、环卫等项目，改善村民生产生活条件和居住环境。允许在规划区内依法确定一定比例的集体建设用地用于流转，流转收益主要用于新农村建设中村内公共基础设施建设，也可从新村规划用地中明确一定比例规划为新村社区公共服务用地，依法办理用地手续后由村集体经济组织实施管理。

（六）加强宅基地整理项目管理。对拟复垦整理的农村宅基地进行调查摸底，全方位掌握辖区内宅基地复垦整理新增耕地数量，以村为单位摸清农村宅基地闲置情况，建立宅基地复垦台账。根据宅基地复垦整理条件和潜力申报“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”项目或宅基地复垦整理补助项目。宅基地复垦整理形成的新增耕地，由国土资源、农业等部门对面积、质量进行检查、验收和核定，经省国土资源部门备案后，用于该乡镇农村建设项目用地的耕地占补平衡。

（七）严格新农村建设用地审批。坚持节约集约用地，以农村集体经济组织为主体，积极转变集体土地利用方式，通过引导村民集中使用农村宅基地指标，解决农村村民集中聚居点建设用地问题，防止盲目将旧村庄用地用于流转或进行商业性开发。新村建设规划区内建设用地涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续，其占用耕地的占补平衡与旧宅基地复垦整理挂钩，无法落实占用耕地“占一补一”任务的乡镇，停止其宅基地审批。

（八）强化组织领导和宣传发动。落实乡镇人民政府在农村宅基地复垦整理工作中的主体责任，明确相关部门对农村宅基地整理工作的指导和监督职责，协调各方利益，调动积极因素，统筹兼顾，扎实推进，务求实效。通过宣传政策、规划、典型，帮助农民改变传统习惯，充分调动其参与宅基地复垦整理和新社区建设的积极性，加快建设规划科学、布局合理、各具特色、交通方便、配套完善、功能齐全、村容整洁、生态良好、乡风文明的社会主义新农村。（作者：中共万源市委副书记、代理市长吴晓勇）