邹恒甫：中国需警惕过度财政分权

邹恒甫

财政分权还是集权，这是一个国家经济的关键性决策，许多发展中国家将财政分权视为打破中央计划束缚、走上自我持续增长道路的重要手段。在中国，有关财政分权的各种争议持续不断，笔者认为，中国需要警惕过度财政分权。

首先，在没有透明的民主监督机制和良好的地方政府治理环境下，过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败，这是由于下级政府与本地利益集团关系更为密切，更可能面临当地利益集团的直接压力，其腐败的机会更多。而且，在发展中国家，地方政府的透明性一般较差，审计、媒体监督等外部约束发展不充分，在地方上对腐败的约束可能更少。因此，在发展中国家地方财政权力加大可能导致更多的腐败。在中国，地方财政资源乃至一般公共资源的分配过程中，存在大量以权谋私现象，它动摇老百姓对社会公正的信念，使政府威信蒙尘。

其次，过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行，财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的，落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多关照。而且，地方政府调节收入分配的效率也不高，其政策会因为人口的流动而失效。财政分权还可能加大地区间发展不平衡：越富的地区，税基越大，在同样的税率下，地方政府可提供更多的公共服务；或者可以更低税率提供同样的公共服务，从而可能发展更快。而落后地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。

收入分配不平等和地区发展不平衡是中国当前面临的主要问题之一。上世纪80年代初，中国全面的经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行。为改变中央统收统支的集中财政管理体制，中央政府对大多数省份实行财政包干制。随着地方财力逐步扩大，地区发展不平衡变得日益明显。1994年分税制改革的一个重要目标是调节地区间差异、实现横向财政公平，然而这一目标没有达到，地区发展不平衡仍是困扰中央政府的难题。

第三，过度财政分权可能导致宏观经济调控更难实施，会损害中央政府通过财政政策进行宏观调控的能力。财政分权要求中央和地方有明确的权责，对地方政府应形成强有力的预算约束。然而很多发展中国家上下级政府间的支出和收入责任模糊不清，地方政府常入不敷出，导致债台高筑，迫使中央政府援助，从而严重影响中央政府的调控能力。中国的中央政府已感到地方政府的扩张行为与宏观调控间的矛盾。中国地方政府的预算约束也不强，仍存在地方显性或隐性预算赤字直接或间接转移给中央政府的渠道。▲（作者是世界银行研究部终身高级经济学家，著有《最后的狂人：我就是邹恒甫》）