《瞭望》谈国企受苛责原因：着重发展轻宣传

瞭望杂志2013年第32期封面

国企改革这十年

“增强公有制经济特别是国有经济发展活力。”7月23日，习近平总书记在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会，就全面深化改革需要研究的重大问题所说的这句话，既亮出了公有制经济不容动摇的底限，也凸显目前国企改革活力仍然未能充分释放的现实；既是对过去十年国企改革实践的总结，更是对这场改革未来方向的进一步明确。

从国资委成立至今，已经过去了整整十个年头。十年来，中国的国有企业在市场经济的大潮中破浪前行，企业面貌发生了翻天覆地的变化，已经无可争议地成为中国经济的中流砥柱。

然而，在国企发展壮大的同时，却出人意料地陷入了舆论困境：从垄断到腐败，从低效到高薪，外界对于国企的质疑和指责之声一直没有间断。甚至有观点认为，国企已经成为横亘在中国经济前行道路上的最大障碍，应不断削弱国企，甚至彻底私有化。

这些判断，既有对社会主义市场经济认识理解不充分的原因，也有少部分人另有所图故意混淆视听。但无论情况如何复杂，国企和国企改革的前进步伐决不能因此而有所放缓。

当然，今日之国企改革远未结束，比如：国有股权过大、机制不灵活，与现代企业制度目标要求不相协调；国企发展质量不高、投入产出效率低下；国企财务管理弱化，管理水平和风险防控能力亟待提升；“走出去”过程中国际竞争力较低，还不具备跨国经营实力……还有待加大改革力度以充分释放国有经济活力。

“改革还未成功，国企仍需努力。”面对民族复兴大业，在后危机时代，只有国企才能担当起带动中国经济冲出包围、实现转型升级主力军的角色。因此，国企改革深化的好与坏，不仅仅是重大经济问题，更是严肃的政治问题。□（文/尚前名）

中国国企为何陷入舆论困境

在日益严峻的舆论生态环境下，除了进一步推进改革，还需把国企和人民的关系说明白，一些长期让人感到困惑的难题才有可能迎刃而解

⊙ 作者：《瞭望》新闻周刊记者尚前名

为什么国企的发展越来越好，受到的苛责却越来越多？

对于这一问题，有权威人士向《瞭望》新闻周刊表示，长期以来，各级国有企业发挥优势，做了大量富有成效的国企形象建设工作。但大多数国企还不同程度地存在着重发展、轻宣传，重经济指标、轻品牌建设，重正面宣传、轻形象公关的情况。从根本上来说，国企之所以容易陷入舆论困境，大体可以归结于以下三方面原因。

发展实践与理论研究不同步

权威人士谈到，国企改革发展的生动实践，还没有上升为系统的理论体系。国内的经济学教材用的几乎全是西方经济学的理论和欧美企业的案例，国企成功背后的价值也没有总结到位，也很少主动设置议题。所谓的“国进民退”论、“国企垄断”论、“特殊利益集团”论、“国企低效”论、“国家资本主义”论、“竞争中立”论等，均是西方和国内少数新自由主义学派先贴标签、先发制人，我们再去研究应对、再去解释澄清，比较被动。

同时，缺乏有中国特色的、有说服力的国有经济理论。国企和人民的关系一直没有理论界定，专家和群众总在质疑国企改革发展的成果未能全民共享，少数媒体甚至挑动民意和国企的对立。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。如果可以从理论上把国企和人民的关系弄清楚，把国企红利的去向说明白，达成国企为民谋利、人民心系国企的共识，一些长期让人感到困惑的难题将会迎刃而解，“国企私有化”等谬论也就没有多大市场了。

软实力建设和硬实力发展不匹配

权威人士表示，长期以来，国有企业一直比较重视促进国有有形资产的增值和保值，而忽略了国企品牌等国有无形资产的建设和维护。国企的“硬实力”已经够硬，但“软实力”却太软，品牌实力和经济实力不相称，社会声誉地位与自身政治经济地位不相称，美誉度与知名度不相称。

目前，全国国有企业超过15万户、员工队伍超过3000万人、资产总额69万亿元。2012年累计实现营业收入34.2万亿元、利润1.7万亿元、上交税费2.5万亿元。近年入围《财富》世界500强榜单的中国国有企业不断增加、排名不断上升，2012年上榜的国有企业达到54家。然而，以品牌价值对公司营收贡献进行排名的《商业周刊》“全球最佳品牌排行榜”，至今没有一家中国企业上榜。

这从侧面说明，对照世界一流企业，国有企业的价值观感召力、文化吸引力、品牌影响力等软实力还有很大的差距，这也是国有企业“大而不强”、“小而不优”的症结所在，所以必须把提升企业软实力作为一个“硬道理”来抓。

单向宣传方式

与多元化舆情不适应

从舆论生态来看，官方和民间话语体系日益融合，占领新的舆论阵地刻不容缓。以主流媒体为代表的官方话语体系为国企改革发展营造了良好的环境。但随着网络、手机、微博、微信、客户端等新兴媒体的快速崛起和市场化媒体发展壮大，舆论格局发生了深刻变化，境内与境外、网上与网下、主流舆论与非主流舆论相互影响，“全民围观”的民间舆论场，正在影响着社会舆论，舆论生态变得复杂而不稳定。与此同时，中国社会的总体信任指标已跌破及格线，社会“反向情绪”越来越严重。

从外部环境看，国际国内舆论互相交织，争夺话语主导权的斗争任重道远。当前世界局势剧烈变动进入深度调整期，国际金融危机和欧债危机持续发酵，不同价值理念和制度的较量更加激烈。国内改革进入攻坚期和矛盾多发期，经济转轨、社会转型，价值取向多元、社会思潮多变、思想意识多样。西方以“竞争中立”、“国家安全”等种种借口限制中国企业尤其是国企的发展。少数受新自由主义思潮影响的专家学者极力鼓吹国企私有化。国外国内两种势力遥相呼应，形成一股影响国企改革发展的舆论暗流。

从国有企业自身来看，舆情多发频发而手段单一资源分散，企业管理水平亟待提升。国企点多线长面广，管理上容易出现薄弱环节，内部存在着不稳定因素，往往因为内部管理不善、应对不力造成舆情事件。有权威舆情监测表明，2012年央企的舆情危机事件数量持续上涨，与企业自身问题相关的超过了九成。许多国企熟悉传统的正面宣传，习惯于对内传播、向上传播、事件传播，但公众传播意识薄弱，没有责权明确的公共关系管理体系，自身诉求和公众需求不一致，与公众沟通不足。部分企业观念和意识落后，宣传资源分散、工作机制不健全、危机处置能力不高，造成一些个案、个别问题被热炒，进而放大为整个国企的形象问题。归根到底，是企业管理不到位、领导重视不到位、体制机制不到位、能力素质不到位，还没有完全适应快速变化的生态环境。

国企改革攻坚路

中国的国有企业改革是要使国有企业进入市场，这就意味中国的经济发展将走出一条不同于西方市场经济的道路

⊙ 作者：许保利

中国的国有企业诞生于新生的共和国，成长于计划经济体制。当时，它肩负着实现国家工业化的历史重任。1978年，国有企业开始改革，当时明确提出不搞私有化，但要改革指令性计划体制，发挥市场对国有企业运行的调节作用。同时，国家放开非国有企业的发展。

在西方市场经济中，真正作为市场竞争主体的则是非国有企业，而国有企业更多的是用于弥补市场缺欠，它与非国有企业之间是一种互补关系。然而，中国的国有企业改革则是要使国有企业进入市场，这就意味中国的经济发展将走出一条不同于西方市场经济的道路。

国有企业能否在市场中发展，没有现实答案，只能通过改革实践去探寻。改革主要是沿着两条主线来推进的，即建立适应市场经济要求的国有企业制度和构建国有资产管理体制。

1978～1998年：

探索并明确市场化改革方向

改革的起点是1978年，当时的国有企业只是一个指令性计划的执行者，它的生产、投资、销售、资金调拨、员工录用均按指令性计划行事。利润上交财政、亏损由财政补贴。

最初改革目的就是要发挥市场调节的作用，调动国有企业做好生产经营的积极性。因此，国有企业的运行由完全受制于指令性计划开始转为受计划与市场的双重调节。正是由于计划与市场的并存，因此改革的取向一直存在着计划与市场之争。但随着改革的推进，指令性计划不断被削弱，而市场的作用则不断增强。1992年，党的十四大终结了计划与市场之争，确定改革的目标是建立市场经济体制。所以，在这一时期，改革主要是使国有企业挣脱指令性计划束缚而逐步走向市场。

然而，计划体制下的国有企业是无法进入市场的，所以，国有企业运行要实现市场化，必须实现制度创新。为此，对国有企业采取了扩大企业自主权、实行经济责任制、两步“利改税”、承包经营责任制、转换经营机制等不同形式的改革，最终的目标是建立现代企业制度，这就是将国有企业改革为按公司法登记并受公司法约束的公司制企业。为实现这一转变，1994年，国务院启动了百户国有企业建立现代企业制度试点。到1997年，三年的试点工作取得阶段性成果，为推进国有企业公司制改革提供了有益的经验。

在探索创新国有企业制度的同时，还实施了一项重要的改革举措，即组建和发展企业集团。这就是以某个大型企业为核心，将一些国有企业划归它进行管理，从而形成了由企业来管理企业的层级制法人企业联合体。1987年，国家开始组建企业集团试点，据此发布了《关于大型工业联营企业在国家计划中实行单列的暂行规定》《关于组建和发展企业集团的几点意见》。此后，国家积极鼓励企业集团的发展，并随之出台了一些相应的政策文件。因此，企业集团迅速发展，1996年，1993家国有企业集团的总资产就占到全部国有企业总资产的1/4。企业集团成为国有企业改革中出现的一种重要企业组织形式，也是国家管理国有企业的重要方式。

在国有企业改革的同时，国有资产管理体制也在探索改革。中央层面，国有企业仍由各行业主管部门管理，它们任免直接管理的国有企业领导人、分配国家预算内投资、审批投资项目、下达部分产品生产计划等。也就是说，行业主管部门仍然拥有计划体制下的绝对大部分管理国有企业的权力。企业真正能够拥有的权力就是部分产品或某些产品部分的生产经营自主权。1988年，国务院曾组建国家国有资产管理局，目的是行使对国有企业的资产所有权、监督管理权、投资收益权、资产处置权等职能，但受相关因素制约，它未能履行自己的职能，而更多的是做了一些资产登记管理等工作。于是在1998年国务院机构改革时被撤销。

在地方，一些省（市）则对国有资产管理体制进行了积极探索，出现了上海模式、深圳模式、武汉模式等。它们的一个共同特点就是撤销各行业主管部门，同时将由它们直接管理的国有企业捆绑打包组建若干家国有企业集团，然后再建立一个国有资产管理机构，由它来统一管理各个国有企业集团，包括任免企业领导人、批准重大投资项目、审批年度投资和经营预算等。

1998～2002年：

解决国有企业改革中累积的矛盾

1998年，适应建立社会主义市场经济体制的要求，国务院机构进行了重大改革，撤销了管理国有企业的各行业主管部门，对每个行业的国有企业捆绑打包，组建了一家或几家企业集团。至此，企业集团成为国有企业的主要组织形式。对企业集团的管理则由相应的党政有关部门各司其职，如党的企业工委负责企业领导人任免，劳动人事部门负责工资和劳动管理，财政部门负责企业财务管理，计划部门负责投资审批，企业监事会负责监督管理，经贸委负责国有企业改革。

这时，指令性计划被取消，国有企业完全进入市场，但国有企业却存在着严重的问题。一是竞争能力不强且负担沉重。在双轨制下，很多国有企业将更多的精力放在如何争取来自行业主管部门的投资项目、国家的政策支持上，而不是关注如何提高自身的市场竞争能力。而很多投资项目的资金则主要来自于银行贷款，所以企业背上了沉重的债务负担。有相当数量的国有企业，其负担的银行利息已远超过企业利润。同时，很多企业还拥有大量的富余人员。这两大负担，使国有企业很难参与市场竞争。二是公务员制的企业领导人身份。当时的国有企业领导人仿效公务员进行管理，甚至他们就是公务员身份，享受着相应级别的公务员待遇。把企业干好了，不会给自己带来更多的利益；把企业干坏了，因本身的级别待遇，利益不会受到根本损害，甚至不排除到其他岗位任职。这样的企业领导人是很难经营管理好企业的。三是多部门管理的责任缺失。多部门管理下的各司其职，导致对国有企业管理缺乏明确的责任人。结果便是，有些事情，各部门争着管，而有些事情则无人管。

由于存在着这些问题，已市场化的国有企业表现出难以适应市场竞争的状况，有相当数量的企业陷入困境。对此，1999年9月，十五届四中全会专门研究国有企业改革发展问题，通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度。

以此为目标，实施了相应的改革措施。一是实施债转股。剥离四大国有商业银行的不良资产给新成立的信达、长城、东方、华融四家资产管理公司，由其负责管理和处置。同时，对这些部分不良资产所在的580户企业实施债权转股权，总额为4050亿元。二是实施下岗分流，让一些失去竞争能力的企业退出市场。1999年，在纺织、煤炭、有色、冶金、军工等行业批准兼并破产项目1718个，核销银行呆坏账准备金1261亿元。为消除冗员，实施员工下岗分流，1998～2002年，2100万员工下岗。三是加快企业技术进步，推动结构优化。国家有计划分批安排880个技术改造项目，总投资2400亿元，其中银行贷款1459亿元，国家给予贴息195亿元。四是加强企业内部管理。推广邯钢经验，以成本、资金和质量管理为重点，努力降低采购、销售、管理等费用，提高效益。五是加强企业领导班子建设。加大对企业领导班子培训、考核、调整的力度，使一批优秀的管理人才走向领导岗位。强化经营激励约束，试行年薪制，部分企业还搞了股权激励。

这些改革举措，基本上解决了20年国有企业改革累积的矛盾，国有企业由一个“虚弱的病人”成为一个“正常的健康人”，基本具备了参与市场竞争的条件。

2003年以来：

建立市场化发展的体制机制

2003年4月，国务院国资委成立，对中央企业履行出资人职责。此前，中央各有关部门负责管理国有企业的权力全部划归国资委，这改变了国有企业多部门管理时责任不清的问题。同时，20多年国有企业改革的艰辛探索，对创新国有企业在市场经济中竞争发展的体制与机制提供了有益的借鉴，因此，国有企业新的体制机制应运而生。

一是实行经营业绩考核与年薪制。2003年以前，国有企业领导人是有任期但没有考核的，薪酬比照同级别公务员。2003年以来，对国有企业领导人实行经营业绩考核并实行年薪制。考核结果作为企业领导人是否留任或晋升的根据，并同时决定他们的薪酬。在这样的制度安排下，任何一个理性的国有企业领导人都会在主观上尽全力来把企业做好。同时，国有企业领导人基本上有较高的素质和管理好企业的能力，因此，搞好国有企业就有了基本保证。

二是体制机制的重大创新。以产权主体多元化为基础，将国有企业改革为公司化企业。改革基本上有两种选择：组建有限责任公司或股份有限公司。后者又可有三种：部分业务上市或主营业务上市或整体上市。因此，今天的国有企业主要为国有产权控股下的产权主体多元化公司制企业，并且有相当数量的企业已经实现了主营业务或全部业务上市。目前，就中央企业来说，已经有超过60%的资产进入上市公司。这样的产权结构是国有企业能够在市场经济中竞争发展的制度保证。

累积矛盾的解决，加之体制机制的创新，使得国有企业实现了快速发展。以前，谈到国有企业时，总的看法是“困难、搞不好、缺乏市场竞争力”。现在，再谈国有企业时，已完全改变以上看法，甚至以势头凶猛来形容国有企业的发展。在三年脱困时期，基于当时国有企业的困境，免去利润上缴，现在基于国有企业利润快速增长，国有企业已重新上缴利润。 ●

＠　联系方式

国资委研究中心）