刘迪：用税改释放地方积极性

刘 迪

分税制改革是人们议论焦点之一。三中全会及其文件明确提出“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”，这个提法引人注目。1994年建立的分税制度，对解决当时中央地方税收不平衡发挥了重要作用。这个制度构建的原初动力是为加强中央权力。而如今这个设计目的也是造成中央地方事权、财权不平衡的原因之一。

分税制的建立标志着中央地方分权的制度化。但随着时间推移，这个设计日益暴露出问题。一个重要问题是，分税制在加强中央财政集权同时，没有伴随着财政支出义务的集权。钱收到中央，但各种支出义务依然需要地方负责。非但如此，许多原本应由中央财政支出的义务，也日益向地方下移，造成地方政府财权与事权不成比例。

形式上看分税制确立了地方财政权，但从结果看分税制的实施方式对地方、基层不利。许多收入丰厚的税种划归中央，国有大企业、银行等领域的税收划归中央。而属于地方税对象的民间企业，因政策支持乏力，没有获得同等程度的保护支援。这种非正常倾斜已成地方企业发展的障碍，影响地方企业发展经济的积极性、创造性。

近20年间，地方财权逐渐上移，中央事权则逐渐下移，造成地方缺乏足够的财政收入提供公共产品和公共服务。今天地方政府热衷大搞“土地财政”，与中央地方事权、财权错位不无关系。中国改革不断取得成功，最重要的原因之一是地方积极性极大释放。今天，地方民间企业增长乏力，造成地方税收不足、资金匮乏。中国经济面临突破瓶颈的重要任务，如何凝聚地方力量是一大关键。

目前地方在分税制问题上，没有参加议论的制度性保障，这不利于发挥中央和地方的积极性。在税制设计问题上，应该倾听地方人民的意见，因为他们知道哪里该修桥，该办托儿所。现代国家税收应该建立在人民同意基础之上。地方税赋需要地方人民的同意。今后，如要发挥中央地方两个积极性，就应加强税收的民主化。为贯彻这种思考，应该保障地方参加制定税制的权利。

不断深化地方分权是中国改革的历史必然。此次提出应“建立事权和支出责任相适应的制度”，这表明中国政府将认真解决中央地方事权财权非对称问题。今后，只有理顺中央地方税收分配这个根本性关系，地方全面、均衡发展才有希望。

大规模放权，是否会造成中央权威流失？其实，中国政府最近20年为克服条条块块问题，引进的中央垂直领导方式已显现效果。自1994年开始，中央机构已陆续在税收、银行、工商、质监、药监、统计、土管、环保、规划等领域，在地方建立了自己的垂直管理分支体系。今后，如果把这类政策制度化，则可在放权同时，保障中央对地方信息的收集、贯彻中央意志。▲（作者是旅居日本的华人学者）