少数民族地区发展差距问题及对策研究

改革开放以来，全国各地经济建设都取得了巨大的成就，少数民族地区的经济也有了较大的发展，但东南沿海地区发展更快。少数民族地区与东南沿海地区的发展差距问题越来越显得突出。如果这一问题得不到尽快解决，就会带来一系列的社会问题和民族问题。因此，高度重视少数民族地区与东南沿海地区发展差距问题，认真研究缩小差距的途径，不仅有重要的理论意义，同时也有重要的现实意义。

一：少数民族地区发展差距的成因

少数民族地区与东南沿海地区在经济发展上的差距扩大的原因，既是我国整个经济社会总体运行、发展不平衡的结果，又是少数民族地区本身特有的自然地理环境，历史发展以及各种经济社会发展不利条件的制约因素所造成的。因此，导致少数民族地区与东南沿海地区发展差距的原因是多方面的。

第一，历史遗留下来的少数民族地区经济文化落后状况，是造成少数民族地区发展差距的历史原因。几十年来，在党和国家以及先进民族的帮助下，在少数民族地区人民的自力更生艰苦努力下，经济文化得到了迅速发展，但是历史遗留下来的发展落后的状况不是很快就能解决的。

第二，生存空间环境恶劣，经济发展条件差，是造成少数民族地区发展差距的自然原因。我国少数民族大多数都居住在我国的边疆地区，这些地区大多地处高寒、沙漠、干旱、地广人稀、交通不便，这些不利的自然条件又造成了少数民族地区科技文化落后，人才奇缺的现象。少数民族所处的这种自然环境，必然要制约和阻碍着少数民族地区经济文化的快速发展，也使丰富的自然资源难以得到充分的开发利用和就地加工。

第三，国家在经济发展中的倾斜政策使少数民族地区与东南沿海地区原有的差距进一步扩大。进入八十年代以后，随着改革的深入，国家改变了长期实行的均衡发展的战略，而实施了我国东南沿海地区经济发展先行一步的沿海经济发展战略。国家给予这些地区以特区、开发区、开放城市、开放区四个不同等级的优惠政策，在进出口权限、外汇留成比例等方面比少数民族地区优惠更多。东南沿海地区凭借优越的地理条件、经济基础和国家给予的这些优惠政策，抓住了这一机遇，经济迅速崛起，成为全国首先发达富裕起来的地区。而少数民族地区在这种倾斜发展战略中则发展较慢。具有关资料统计，建国初期到改革开放前，我国国民生产总值的年均增长速度东西部之比为6.81∶7.25，西部的发展速度略高于东部。改革开放后，年均增长速度开始倒向拉开，并呈拉大的趋势。1980-1994年国民生产总值的年均增长速度东西部之比为19.88 ∶15.78，东部超出西部4个百分点。“八五”期间国民生产总值平均增长率全国为11.8%，其中东部在16%以上，而西部仅9%左右。从扶贫角度看，1995年，在全国乡镇企业增加的产值中西部占 5.5%，东部占56%，国家重点扶贫的592个县中，东部105个，西部307个，其中少数民族地区与东南沿海地区在经济发展上确实存在较大差距，而且随着经济的发展，这种差距在扩大。

二：高度重视少数民族地区的发展差距问题

在现阶段，少数民族地区同东南沿海地区在经济发展上的差距是难以避免的。国家实施的沿海发展战略，反映了经济发展的客观规律，为开创我国历史发展的新时期起了不可估量的作用。随着改革开放的发展，继续发挥东南沿海经济发展的“龙头”作用是不会改变的，同时也不可能用削弱和限制东南沿海发展的办法来加快少数民族地区的发展。但这并不是说差距可以无限度地任其拉大，超出一定的度，就会转化为政治问题和社会问题，势必影响到民族团结和社会稳定，也难以体现社会主义制度和党的民族政策的优越性。“贫穷不是社会主义”、“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义的本质东西”。（注：《邓小平文选》第三卷，第225、364页。）

第一，缩小地区差距，实现各民族的共同繁荣是建设社会主义现代化的客观要求，我国是统一的多民族国家，少数民族地区经济是整个国民经济的一个重要组成部分，如果占全国土地总面积60%以上的少数民族地区长期处于发展落后状态，就会影响整个国家战略目标的实现。同时少数民族地区的丰富资源又是现代化建设雄厚的物质基础。在少数民族地区，耕地面积占18%，草原面积占89.6%，森林面积占41%，水力蕴藏量占52.55%，稀土、钾盐、镁、铬矿储量占90%，云母、盐矿储量占80%，汞、锡、锰、石棉、砷矿储量占60%，煤、铜、锌、锑矿储量占35%。从长远的战略眼光来看，我国国民经济发展的后劲，在相当大程度上取决于民族地区开发程度和经济发展状况。没有少数民族地区资源的开发利用，现代化建设就不可能有足够的后续力量。

第二，缩小地区差距，实现各民族的共同繁荣是关系到边疆的稳定、国防的巩固和国家长治久安的大问题。我国少数民族绝大多数都居住在边疆地区，是我国国防的第一线，战略地位十分重要。无论是从历史上还是从现实来看，西方资本主义国家对我国的颠覆和所谓的“分化”及“西化”都首先以边疆地区作为突破口。随着边疆地区的对外开放，民族地区又成了开展边境贸易的窗口，它的地位就更具有全局性的意义。我们搞社会主义建设，必须有一个安定团结的政治局面，必须有一个和平的国际环境和安全可靠的边防。

第三，缩小地区差距，实现各民族的共同繁荣是巩固社会主义民族关系，解决社会主义时期民族问题的根本途径。社会主义时期民族问题表现在很多方面，比如：语言、文字、风俗习惯等方面。但是我国现阶段的民族问题，则更多地还是表现为少数民族地区迫切要求加快发展经济上面。很显然，经济关系乃为民族关系的核心和基础，发展经济是解决社会主义时期民族问题，不断巩固民族之间友好关系的物质前提和根本途径。

我国地区间发展差距的拉大，还会影响全国统一市场的形成和全国工业化过程。世界各国经济发展的经验证明，人均国民生产总值相近的区域之间比较容易形成较好的分工协作，区域之间市场隔离就小，贸易机会就多，区域间的需求和供给关系就密切。这种规律表现在国家之间也如此。当今世界经济向区域化和集团化发展的趋势，反映了各国经济发展接近的现实。如果地区之间的发展差距大，区域间的需求和供给关系就比较松弛，地区间分工的效益，即1+1〉2的效益就难以产生，因而不利于全国统一市场的形成和完善。另外，从全国整体的发展看，工业化过程与区域经济发展是紧密联系在一起的。产业的转移和扩散呈现出由相对发达的地区向欠发达地区的推移，如果区域间经济发展水平差距过大，这种扩散和转移就受到了限制，进而影响全国的工业化过程和产业向更高层次发展的速度。

总之，对于少数民族地区同东南沿海地区发展差距问题，我们要从国家的整体利益出发高度重视。同时也要看到，少数民族地区与东南沿海地区差距是各民族在共同发展过程中出现的问题，它是属于前进中和发展中的问题，是完全可以在社会主义现代化建设的过程中得到解决的。从国家来讲，已采取措施，开始逐步解决这一问题。《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的决议》提出：坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差别。这表明缩小差距已成为国家的一项战略。作为少数民族地区，则要抓住机遇，既要正视差距，又要看到自己的优势，提高缩小差距的勇气。

三：缩小地区差距的途径及对策研究

以经济建设为中心，大力发展生产力，这是缩小少数民族地区与东南沿海地区发展差距的根本途径，也是解决少数民族地区所有问题的关键。根据少数民族的实际情况，在发展少数民族地区经济时，要继续做好以下几方面的工作。

（一）加大民族地区改革与开放力度

改革开放是少数民族地区经济发展的内在动力，也是缩小民族地区与发达地区差距的关键。

改革开放20年来，民族地区经济发展取得了显著成效。民族地区基础产业建设增强，第二、第三产业发展快，主要经济作物产量提高，边境贸易迅速发展，人民生活水平明显提高。但是总体上看，由于历史、自然、经济条件、思想意识等方面的原因，民族地区改革开放的程度远远不能满足现实经济发展的需要。因此，应该进一步加大民族地区改革与开放力度。通过改革来解放生产力，通过对外开放发展生产力，达到国力增强、人民富裕。

改革从深度上讲，是体制上的根本性变革，从广度上讲，又包括经济体制、政治体制、教育体制、科技体制等各方面的改革。进行改革是为了理顺各方面的关系，为开放做好准备。我国少数民族地区地域辽阔，资源丰富，有着较好的发展潜力，但由于缺乏资金、技术、人才、管理经验等，民族地区的发展始终落后于东南沿海地区，要解决这些问题，只靠民族地区自身的力量是不够的，靠国家的大量投资也不是现实的，因此，最有效的途径就是进一步加大开放的力度，一是扩大对内开放，就是向经济比较发达的地区开放，与经济发达省市建立对口支援关系，发展横向经济技术协作。二是利用区位优势扩大同沿边国家的开放。

第一，对口支援与经济技术协作的实施，对东南沿海和少数民族地区的发展具有战略意义。由于历史和现实因素的影响，我国经济发展与资源分布极不均衡，论经济实力，技术力量，东南沿海地区占优势，论自然资源，则是少数民族地区占优势；在发展上各自呈现出不同的特征，因此，东南沿海与少数民族地区的对口支援与经济技术协作，可以促进各种生产要素在空间上的合理布局和优化组合，优化资源配置，促进产业结构的调整，提高企业素质以取得最佳的经济效益和社会效益。这个发展战略，符合各民族的共同利益和长远利益，对促进各民族的共同繁荣与加强区域协作必将产生深远的影响。

我国东南沿海地区，具有较高的生产力发展水平，经济体制的改革动手早，适应形势变化的能力强；交通便利，信息灵通，自然条件优越，工业基础雄厚，商品经济发达，市场经济已初具规模，在人才、技术、设备、资金等方面具有相当优势。但这并不等于说，这类地区的发展与少数民族地区毫无关系。事实上，东南沿海地区的经济发展与少数民族地区有着密切的联系。东南沿海地区经济发展所必需的原材料、能源、初级产品、半成品等等，不少是来源于少数民族地区。与少数民族地区开展和加强对口支援和经济技术协作，也在为自身的商品开拓市场。

我国各少数民族地区，情况虽有差异，但有许多共同之处：资源富饶，但生产力发展水平一般都比较低，经济体制与生产力发展的不相适应的程度比全国其它地区更为明显，交通不便、信息不灵、封闭和半封闭状态客观存在；自给自足的小生产状态严重存在，市场发育不健全；大多数地区工业基础薄弱，产业与产品结构不合理，经济效益差；生产技术落后，设备陈旧，缺少适用人才和现代化的管理经验，资金严重缺乏等。对于这类地区来说，要想实现经济的超常规发展，单凭自身的努力是远远不够的，必须借助于外力的帮助。具体可行的途径是：通过开展与加强同经济发达省市的对口支援和经济技术协作，引进当地经济发展所必需的人才、技术和资金，以实现对现有资源的充分开发和合理利用；通过开展与加强同经济发达省市的对口支援和经济技术协作，导入发展商品经济和市场经济的有利气候，加快本地产业结构和产品结构的改造，提高企业的技术水平与管理水平，以提高经济效益；通过开展与加强同经济发达省市的对口支援和经济技术协作，可以造就统一的市场，加快信息交流，搞活流通，增强自身经济发展的能力。

由此可见，开展和加强经济发达省市和少数民族地区的对口支援与经济技术协作正是两类地区相互依赖，相互补充的经济差异性的要求，只有充分认识到这一点，才真正谈得上各自扬长避短与相互促进，实现共同发展。

两类地区的对口支援与经济技术协作，虽取得一定的成效，但各地发展极不平衡，有待于深入发展，逐步调整，今后应切实抓好以下几方面的工作：首先是要进一步提高认识，明确工作的方向和任务。根据党的十五大提出的战略目标和方针，结合本地实际，有计划、有重点、有步骤地开展这项工作。其次正确对待支援与互利的关系。本着“互利互惠”共同发展的原则，发展两类地区的协作关系，同时也应适当考虑无偿援助和无私奉献的原则，努力做到将经济利益与互助风格结合起来。再次在资金的横向融通方面应加大力度。实行多渠道的横向资金融通，进行有偿的适当集中的投资，既可避免资金的闲置与浪费，又可使发达地区的资金与不发达地区的资源及各种生产要素的有机结合，创造出高于资金在原地区可能产生的效益，发挥联合的资金优势。最后建立开放式的信息传递协作关系网络，通过网络，一方面使少数民族地区发展紧缺信息扩散出去，推销当地商品；另一方面又可以使发达地区迅速掌握少数民族地区发展的动态，及时、有效地实施援助，为决策提供科学依据。当然，在开展两类地区的对口支援和经济技术协作的过程中，各种矛盾和纠纷在所难免，制约发展的因素也在不断变化，这就需要我们认真思考，仔细研究，寻找新方法，开创新路子，从而保证这一策略的健康，合理，有序，深入的发展。

第二，民族地区利用区位优势扩大同沿边国家之间的开放。我国民族地区同沿边15个国家接壤，有30多个民族跨境而居，2万多公里陆地边境线中的1.9万公里都在民族地区，并且同沿边国家的边民有着很多相似的人文条件。近几年的情况都反映出边境贸易在当地进出口总额中占着相当的比重。我们可以利用这些有利条件持续或扩大边民之间的各种合法的经贸活动，开展多层次、多渠道、多形式、多内容的贸易合作，并为沿边各民族提供各种优惠政策。把原有的沿边贸易点扩大，有规划、有步骤地设置一定范围的、经常性的自由贸易区。

扩大沿边国家的经济技术合作。在开放过程中我们可以利用高附加值的轻工业产品、农畜深加工产品、地方独特产品的出口，促进当地工业部门和乡镇企业的发展。对此，应积极争取国家对民族地区的优惠政策和合理的产业组织政策，如增加出口配额、下放部分优势产品管理权限等。同时，力求建立长期稳定的贸易合作伙伴关系。吸引外资、利用外资、扩大外商的投资规模，把多渠道的外资适当集中到一些优势产业和精选项目上，并把外资、先进的技术和管理经验等引导到优势资源产业、急需开发产业和优化产业结构上，增强地区经济势力。

改善投资环境。一方面要改善投资硬环境，即加强交通设施、电信、供水、设备等基础设施建设，为外商创造良好的工作条件和生活条件，另一方面要改善投资软环境，把重点放在加强管理和提高服务质量上，要为投资项目建设提供“全方位”服务，投资开工投产后要形成“经常性”服务。为投资者的投资意向和投资活动提供优质、高效率的服务。

（二）充分发挥少数民族地区的各种优势

少数民族地区的发展虽然存在着很多困难，但我们同时也要看到，少数民族地区又存在着很多其它地区和省份所没有的优势。正确认识和利用这些优势，是缩小差距的一个重要的途径之一。

第一，充分发挥党和国家给予少数民族地区的各项优惠政策，同时要争取更多的倾斜政策。少数民族地区的经济发展离不开国家的帮助与扶持，而国家的帮助与扶持主要表现在政策上的优惠与倾斜。过去在计划经济体制下，国家根据少数民族地区的实际情况制定了一系列优惠的政策。这些政策对于少数民族地区的经济发展起了巨大的作用，但在向市场经济转换过程中这些优惠政策有一些已名存实亡。今天少数民族地区在经济发展的过程中，对过去出台的符合民族地区实际情况的各项优惠政策还必须坚持实行，充分利用。对那些已名存实亡的政策国家应根据现今情况制定新的政策来代替。

根据过去的经验，在运用这些优惠政策时，一方面要注意用好、用足，要积极创造一切条件使之发挥最大的作用。另一方面要用好、用活，在用活上下功夫。因为国家的各项政策都是根据少数民族地区大的方面，总体方面而制定的，国家不能也不可能规划出各种具体方案。因此，必须把国家的各项政策同本地区实际结合起来，制定出有利于促进本地区发展的具体措施，这样才能使政策不断产生活力。在提高执行政策和遵守纪律的自觉性的同时，对某些政策和规定的执行，可以在法律允许的范围内加以变通。执行政策既要有原则性，又要有灵活性。

在运用好各项优惠政策的同时，少数民族地区要争取国家在现今的发展政策上对民族地区有更大倾斜。从理论上讲，要缩小少数民族地区与东南沿海地区的差距，国家对少数民族地区倾斜政策要大于东南沿海地区，至少民族地区应该得到与东南沿海地区相同的权益，在金融、税收、外贸等方面应该给民族地区更多的自主权。民族地区自我调控权利应该大于东南沿海地区。这些对于发展落后的少数民族地区来说是非常必要的。

第二，充分发挥对外开放的地缘优势，发展边境贸易。在我国二万一千多公里的陆地边境线上，绝大部分居住的是少数民族。在边境线的143个县、市、旗中，少数民族自治县（旗）为134个，占93.7%；其中跨境而居的民族有30多个；有国家级陆地边境口岸43个，其中有34个在少数民族地区；此外，少数民族地区还有地方对外口岸190多个，国家特种口岸2个。大力发展边境贸易对民族地区社会经济的发展，对我国社会经济文化事业的发展都有重大意义，是少数民族和民族地区走向世界的一条捷径。通过边境贸易，增加当地的财政收入，提高广大群众的生活水平和就业人口的增加，使民族地区在边境贸易中获得实际利益。发展边境贸易应争取更多自主权，实行灵活多样的贸易方式和及时、准确地做出决策。根据地理位置、生产状态、集散条件等因素积极发展新的边境贸易口岸，在进出口商品范围和价格上也应有一定的自主权。发展边境贸易还要争取国家的帮助，以解决边境贸易的资金、运输条件和口岸设施问题。从目前情况看资金短缺，运输条件差，口岸设施落后限制边境贸易的发展。因此，改善民族地区的运输条件，完善口岸设施，是边境贸易的当务之急。这些工作，当然主要应靠民族地区在发展经济的基础上自行解决，但要争取国家在重点口岸及交通运输的主干线上的投资建设。

第三，充分发挥丰富的资源优势，变资源优势为产品优势、产业优势、经济优势。我国少数民族地区幅员辽阔，自然资源丰富，全国的森林、草原、水力、矿产等自然资源绝大多数都在少数民族地区。光能、风能等空中资源也得天独厚，地下资源不仅种类多，品位高，而且储量大。从自然资源上看，较之东南沿海地区，具有明显优势。但从目前的情况看，这种资源优势并没有转变为现实的经济优势。要解决少数民族地区这种既“穷”又“富”的矛盾，就要努力开发资源，使资源优势转化为经济优势。少数民族地区的发展在很大程度上取决于民族地区资源开发的程度。

在开发资源的时候，必须根据各地的具体特点和具体情况，实行有差别的政策和措施，宜农则农，宜牧则牧，扬长避短，发挥各民族地区自身优势。而不能脱离本地区的实际和周围的环境，采取照搬硬套的做法。要开发那些有资源优势，有民族特色的新的名、特、优产品。而且要充分宣传、展示这种优势资源和优势产品，提高它在国内外的知名度，使之对外有吸引力。要千方百计的引进国内资金、先进的技术、现代化的设备和科学的管理方法，发展三来一补企业和三资企业。要走内外结合、协作开发、优势互补、互惠互利的道路，在国内也要进行东西合作、南北合作、南南合作、北北合作。从各自的实际出发，提高开放合作的档次，加快资源开发的步伐。

充分发挥旅游资源优势，促进民族地区经济和文化的发展。旅游业是当今世界的重要产业。我国少数民族地区有许多名胜古迹、珍贵的历史文物和人文景观，为旅游事业的发展提供了良好条件。发展旅游业投资少、效益高，有利于调整产业结构和拓宽就业门路，是少数民族地区经济发展的又一巨大优势。旅游业是一项综合性的事业，它的发展与国民经济其它行业的发展息息相关，因此，大力发展旅游业必须要创造有关条件。比如，以体制改革作保障改善经营管理、提高经济效益；大力发展旅游交通；加速培养造就旅游人才；加强民族地区旅游宣传，开拓客源市场。

（三）继续坚持和完善民族区域自治制度

民族区域自治制度是我国的一项重要的政治制度，也是解决国内民族问题的一项根本政策。民族区域自治实施的50多年来，取得的成就是举世瞩目的。今天我们要加快少数民族地区的经济、社会的发展，缩小民族地区与东南沿海地区差距，必须继续坚持和完善民族区域自治。

第一，解放生产力，加速民族地区经济发展，是坚持和完善民族区域自治制度的根本任务。改革开放以来，无论是东南沿海地区还是少数民族地区都发生了巨大的变化，经济实力普遍增强。但是在我国经济快速增长的过程中，少数民族地区经济在我国经济中的比重过底，工农业生产年均增长底于全国平均水平，发展极不平衡。我国绝大多数民族自治地方现实情况表明，现阶段我国的民族问题，主要表现在：少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展上。我们面对现实，把解放和发展生产力作为充实和完善民族区域自治制度的根本任务，坚持以经济建设为中心，加快民族自治地方和社会各项事业的全面发展，从而使民族区域自治制度的优越性在新形势下得到充分展现。邓小平同志早在建国初期就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的”。（注：《邓小平文选》第一卷，第167页。）社会主义现阶段的最根本任务就是发展生产力。同样，完善民族区域自治的根本任务也是发展生产力，提高人民的生活水平，尽快赶上或超过先进地区的发展。首先，少数民族地区在改革开放中要发挥优势，挖掘潜力，加快发展。尽管民族地区与东南沿海地区经济发展存在差距，但社会主义市场经济体制的逐步建立，为民族地区的发展和进步提供了前所未有的机遇和发展前景，要把民族地区丰富的资源优势随着流通体制的改革及价格的逐步放开而形成经济优势；要把民族地区变成对外开放的前沿和与周边国家互贸互市的重要口岸。因此，民族地区要充分把握机遇，迎接挑战，根据民族自治地方的特点和社会主义市场经济的要求，制定具有民族特点和地区特点的发展战略和政策措施，加快发展，缩小差距。其次，继续坚持国家对民族自治地方的支持和帮助。民族地区要彻底摆脱贫困，除自力更生以外，还需要国家的帮助和先进地区的对口支援。国家帮助是民族地区发展的重要条件。邓小平同志说：“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的”。（注：《邓小平文选》第三卷，第247页。）这种帮助和支援，除了继续坚持原有的行之有效的政策外，还要适应建立社会主义市场经济的要求，从生产力合理布局和资源优化配置等角度，在国家宏观调控下实施各种形式的帮助。要继续增加对民族自治地方的基础设施的投入；特别是新税制的实施中，充分考虑地区经济发展差异，给予特殊政策；在优势互补、互惠互利的基础上，进一步扩大横向经济联合与协作，缩小差距，达到共同繁荣。

第二，大力培养选拔少数民族干部是进一步坚持和完善民族区域自治制度的关键。少数民族干部土生土长，来自本民族的人民群众，熟悉本民族的历史和现状，通晓本民族的语言文字，懂得本民族的生活方式和生活习惯，同本民族群众有着血肉联系和“天然”的感情，易于了解本民族的愿望和要求，具有改变本民族地区落后面貌的强烈愿望和决心。通过这样的干部就能够把党的路线、方针、政策和少数民族的特点结合起来贯彻执行。因此，他们是党联系少数民族群众的纽带和桥梁，具有不可代替的特殊作用。

自治机关配备少数民族干部是自治机关的重要组织原则，是少数民族人民充分行使平等权利和自治权利的重要标志。少数民族平等权利，最根本的就是有参与管理国家事务和处理本民族内部事务的权利。民族区域自治地方的自治权是民族平等权利的集中表现。而这个平等权利又是通过本民族干部在自治机关中当家作主，管理本民族内部事务来体现的。为了使实行民族区域自治的民族，真正实现当家作主，就必须按照宪法和法律的规定配备适当数量的少数民族干部。培养民族干部，也是加速民族地区经济发展，实现各民族共同繁荣的迫切需要。现在，经济建设是全党的中心任务，也是民族地区的中心任务。大力发展社会主义市场经济是促进民族地区繁荣发展的根本途径。目前，民族地区大多属于经济不发达地区，而这些地区资源丰富，蕴藏着极大的发展潜力。加快少数民族地区的改革和发展，要靠党的正确政策和国家的帮助，靠全国的支援，更要靠民族地区的广大干部带领群众自力更生，艰苦奋斗。所以，努力造就一支适应新形势要求的少数民族干部队伍，是事关大局，具有战略意义的大事。

目前，我国已拥有250多万少数民族干部，大批德才兼备的少数民族干部走上了中央和地方各级党政机关的领导岗位。但是必须看到，少数民族干部不论在数量上、质量上还是在队伍结构上还远不能适应改革开放，发展和完善社会主义市场经济需要。存在有待解决的问题：首先，少数民族干部的知识结构不合理，专业技术干部仍然比较缺乏，这在一定程度上制约了民族地区经济和社会发展。表现在“三多三少”即：在党政机关多、经济部门少；从事社会科学的多，自然科学的少；在地（州）、县（旗）两级的多，乡镇基层少；其次，少数民族干部整体的政治、文化素质和专业技术有待提高。再次，中高级少数民族干部数量少，年龄偏大，后备干部特别是中高级后备人选不足；妇女干部少等问题。针对上述问题，各级部门要采取具体措施、方法，坚持干部队伍的“优化”标准和德才兼备原则，坚持任人为贤的干部路线，从民族地区实际出发，深化改革，完善制度的同时，教育他们牢固树立“少数民族离不开汉族，汉族离不开少数民族”的思想，加强少数民族干部和汉族干部的团结合作，为民族地区经济发展，共同繁荣做出贡献。

第三，全面贯彻《民族区域自治法》加快民族地区经济发展，是坚持和完善民族区域自治制度的重要保证。《民族区域自治法》是党的工作中心转移到经济建设这个大背景下，为实现民族平等、团结、共同繁荣的基本原则而制定的，自颁布实施以来，它在巩固和发展社会主义民族关系，促进民族地区经济和各项事业的发展，保障国家改革开放，完善民族区域自治制度等方面起了积极的作用。

“自治”是自治法的立法本意，自治权是自治法的核心内容。在社会主义市场经济体制下，民族自治地方要进入市场，要在市场中参与竞争，要在国家的大力扶持和帮助、发达地区的对口支援下，国家对民族地区的发展问题给予法律的保障，扩大自治地方的自治权、自主权。自治权方面的问题，说到底就是在坚持国家统一的前提下，如何体现和保障自治地方自治机关在政治、经济、文化等方面充分行使各项自治权的问题。《民族区域自治法》规定的自治机关的自治权内容很全面，涉及到政治、经济、财政、教育、科学文化事业和民族关系等重大问题。自治法第三章对自治机关的自治权的规定达27条之多，归纳起来主要体现在：政治上，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例；为加快民族自治地方经济、文化的发展，在不违背法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施。也就是说，自治地方自治机关有立法权，这是一般地方所没有的；还规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合自治地方实际情况的，可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行，这个变通权也是一般地方所没有的。经济上，在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划。从财政税收，文化教育等方面也都有明确的规定。但是由于缺少配套性法规和监督机制，使自治法规定的自治地方自治机关应当享有的一些自治权没有完全落实，加之对自治法贯彻不力，在一定程度上制约了自治地方的发展。

民族地区自身的优势是参与市场竞争的优势。所以，国家应更明确地对民族地区的自然资源用法律形式给予保护，在资源开发利用上给自治地方以更多的照顾，实行放权让利。而现行自治权只讲自治机关“管理和保护”自然资源。民族区域自治法第62条规定：“国家在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”第28条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定；管理和保护地方的自然资源。……自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用”。由于民族自治地方对本地方矿产等自然资源没有所有权，也就不能对国务院各有关部门在本地方开发自然资源，进行加工的企业参与管理和监督。民族自治地方的自治机关也是国家的一级机关，不仅有管理权、保护自然资源，也有开发利用和转让的自主权。任何单位和部门到民族地区开发资源，作为资源拥有权者都应该参与资源开发的利益分配，这样才能保障少数民族地区把潜在的资源优势转变为现实的经济优势，增强民族自治地方在市场中的竞争能力，带动经济的快速发展，缩小差距，走向共同繁荣。正如江总书记所说：“民族地区存在的矛盾和问题，归根到底要靠发展经济来解决。所以我们处理民族问题，都必须牢牢掌握经济建设这个中心。要千方百计地加快民族地区经济的发展，逐步缩小民族之间的发展差距，逐步实现各民族共同繁荣”。围绕经济建设这个中心问题，民族自治地方要充分发挥和利用自身的优势，增强发展活力，同时国家要用法律来调节和保障自治地方经济的发展。

现代市场经济是法律经济，民族区域自治的权益有赖于通过强化民族法制建设，形成比较完备的社会主义民族法规体系和健全的监督机制来实现。自治法实施各方面的情况有了很好的转变。但随着市场经济体制的建立，其中有的条款已经不适应变化了的客观情况，亟待修改和完善。但这必须既要根据市场经济发展的要求，又要保障民族区域自治的权益。为了更好地贯彻自治法的实施细则，对于民族自治地方在财政、税收、金融、投资、资源开发、口岸管理等方面的管理权限和优惠政策，力求明确和具体，更具有可操作性。另外还存在有法不依，执法不严的问题，这除了对自治法的宣传不够和法制观念淡薄等因素外，主要原因还是对自治法的实施缺乏监督机制，自治法中也没有对本法实施监督的法律条文。只有建立健全法律的监督机制，明确法律责任，才能做到有法必依、执法必严、违法必究，维护自治法的尊严。江总书记指出：“经过几十年的经验，说明了这项制度是适合我国国情的，具有强大的生命力。要坚持和完善民族区域自治制度，当前的关健，是要全面贯彻《民族区域自治法》，建立和健全同实施民族区域自治配套的法规体系和监督机制，使民族区域自治在建设有中国特色的社会主义事业中更好地发挥作用”。（注：1993年江泽民同志在全国统战会议上的讲话。）因此，我们必须充分认识民族区域自治法对于坚持和完善民族区域自治制度的作用。实践证明，实行民族区域自治，有利于建立和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，既能保障各少数民族在自己的聚居区内行使当家作主的权利，又能保障国家的统一和民族团结。体现了民族平等、团结和共同繁荣的原则。因此，我们必须进一步坚持和完善民族区域自治制度使它在建设有中国特色的社会主义事业中发挥更大的作用。

（四）加速发展民族地区的教育

科学技术是第一生产力，经济要发展，教育是关键。要把少数民族地区丰富的资源优势转变为经济优势彻底改变少数民族地区的落后面貌，需要有较高素质的人来实现。因此，民族教育的发展与否，直接关系到民族发展和民族社会发展与否的大问题，中共中央《关于教育体制改革的文件》指出：“今后事情成败的一个重要关键在于人才，而要解决人才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大发展。”“教育必须为社会主义服务，社会主义建设必须依靠教育。”阐明了教育与社会主义建设的关系。“今天的教育就是明天的经济”，可以说教育先期发展水平，在某种程度上决定和制约着整个社会经济的发展。民族地区经济落后，实质上是教育的落后。

第一，民族教育发展的现状与存在的问题。建国以来，尤其是党的十一届三中全会以来，党中央和国务院采取了一系列特殊政策和措施，使我国民族教育得到了前所未有的发展，取得了举世瞩目的成就，无论是学校数量还是在校生人数，办学规模与建国初期相比成倍的增长，而且有逐年增长的趋势，民族教育体系也已形成并日益完善，各少数民族的文化素质都有了一定的提高，文盲人数都在逐渐减少。至1994年10月，在全国各级各类普通学校2亿多名在校生中，各少数民族学生近1000万人，与1949年相比，全国在校生平均增加4倍多，少数民族在校生提高16.6倍，少数民族在校生正以高于全国平均速度大幅度增加。在全国普通大中小学1037.3万多教师总数中，有少数民族教师75万多名，与1949年相比，全国中小学教师平均增加了4.3倍，少数民族大中小学教师增加了10倍。1994年上半年，全国民族自治地方有小学9.8万所，在校生1844万人，学龄儿童入学率达97%，中等学校1.2万所，在校生600万人，毕业生升学率较1993年提高1 个百分点；中等学校专任教师43万人，是1990年的10.3倍。民族高等教育成就可喜，国家民委附属高校在校生达1.7万人，比1993年增长30%。近年来民族高等院校的教学质量明显提高，学科和专业设置发生了较大变化，培养出来的学生在规模、层次、质量上日益接近民族地区经济和社会发展的实际需要。毕业生普遍受到好评。民族教育的发展为我国民族地区的发展提供了大量各类人才，对于民族地区的经济发展做出了很大的贡献。但它是在过去几乎一片空白的基础上的发展，在很大程度上只是一种量的扩张和对教育政治功能发挥的追求。同全国平均水平和发达地区相比，民族教育发展差距仍很明显，存在的问题还很多，如：教育观念落后及对民族教育重视不够；对民族教育投入不足，经费短缺；脱离民族地区的实际需要，照搬或模仿全国模式，忽略地方特色和民族特点；师资队伍数量不足，素质不高；教育结构不合理等等。严重制约了各少数民族的经济繁荣和社会的全面进步。因此，我们必须从民族繁荣进步的战略高度，把民族教育放在优先发展的重要地位。

第二，发展民族教育要做好以下几个方面的工作，首先，发展民族教育，必须转变观念，提高认识，树立依靠教育促进经济发展的思想。要确立“扶贫先扶志”、“治穷先治愚”，民族经济要发展，民族教育要先行的根本观念的基础上，在总的指导思想上，要实现从只强调教育为政治服务，片面发挥教育的政治功能，到全面发挥教育的社会功能，为民族地区的社会主义建设服务的观念的转变。其次，发展民族教育，必须投资多样化，增加教育投入，为当地发展经济服务。教育机制的运行和社会经济机制的运行一样，需要物质的能量。一般来说，教育发展的速度与物质投入的多少成正比。教育经费不足，一直是制约我国教育事业发展的重大因素。在广大少数民族地区，由于经济发展水平较低，地方财政收入少，教育经费更显不足，办学条件尤为困难。目前，民族地区在经济发展与教育的衔接关系上，除少数外，大多处于恶性循环中，即经济不发达──低教育投资──低素质的人──低劳动生产率──经济不发达。教育投入不足，是造成恶性循环的根本原因。增加教育投资，改变投资方式是落实教育战略地位的根本措施。因此，民族教育的办学经费要实现由国家单一拨款向以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的方式转变。其一、需要国家的大力扶助。国家财政拨款，是教育经费的主渠道，同时民族地区还要通过更多的形式和渠道，多方筹集教育资金。其二、依靠民族地区自力更生。通过发展经济，为投资办教育创造条件。同时，尽量压缩其它方面的开支，优先安排教育投资。其三、依靠社会力量，调动人民群众的积极性，增加社会对教育的参与度，广辟教育经费的来源，即以征收用于教育的税收，收取学生学杂费，企事业单位投入，校办产业投入，社会集资捐资和设立各种教育基金等各种渠道筹措教育经费。其四、依靠发达地区在教育发展方面的对口支援，联合办学、代培人才、援助教学设备和图书等各种形式的对口支援，促进民族教育的发展。

再次，从实际出发深化教育改革。从实际出发，深化改革是民族教育得以迅速发展的重要条件。深化改革，意在改革不利于民族教育发展的各种规章制度和体制，形成一种新的教育发展机制，特别是在向社会主义市场经济转轨的时期，民族教育也要调整改革和发展。因为，我国的民族教育体制是在计划经济条件下建立起来的。在很大程度上是模仿内地的办学模式而构筑的，虽然各层次教育都齐全，但结构不合理，并不完全适应民族地区的特殊情况，与民族地区经济的发展联系不密切，无法适应当前民族地区发展的需要。这就要求我国民族教育的改革，必须顺应民族地区的特殊情况，以满足民族地区经济发展和提高各民族劳动者素质的需要。

从现在广大少数民族地区在人才需求格局上来看，缺少大量经过训练，掌握一定生产技能的劳动者，因此，在少数民族地区除加强基础教育、普及九年义务教育、稳步发展高等教育外，大力发展职业教育是深化民族教育改革的重要内容。民族地区的职业教育必须与当地经济发展的需求相结合，选择设立什么专业时，应注重从当地资源优势和产业优势、特别是市场优势出发，总体上农科教相结合。内容上实用技术与投身市场相结合，形式上知识传授与技能示范相结合，效益上知识效益与经济效益相结合，目标上眼前脱贫与长远发展相结合。在办学形式上，要灵活多样，建立健全县职业中学，乡镇的职业技术学校，行政村的农民文化技术学校，形成县乡村三级职业技术教育的培训网络，把职业技术培训与从业人员在岗和转岗的培训结合起来。把加强民族地区的扫盲工作与生产实用技术结合起来，既学文化又结合当地生产，生活的需要。对脱盲人员，要继续进行适应市场经济要求的各种职业技术培训，做好巩固提高。降低少数民族青壮年文盲率，努力提高各民族的素质。

最后，要加强师资队伍的建设。教育的发展，关键在教师。从目前看，师资问题在少数民族地区主要表现是数量不足，质量不高、队伍不稳定，因此，要把师资培养放在首位，在人才、物力、财力等方面，优先投入到师范教育上，建立起专业类别齐全，层次配套完整的师范教育体系，同时对现在岗的教师进行培训提高，以适应经济发展对教育的要求。国家也要制定特殊政策，提高教师待遇，稳定师资队伍，保证民族地区教育的稳步提高。

（五）建立科学规范的中央财政转移支付制度

财政转移支付制度同区域政策一样，是国家平衡区域经济发展的重要手段，也是发挥政府配置资源作用的重要途径。长期以来，我国曾实施过不同类形的财政转移支付制度，如定额补助，专项补贴，财政包干以及“存量不动，增量调整”的税收返还法等，但在实践中都表现出了不规范、不合理和不利于平衡区域经济发展等弊端。借鉴国外实行财政转移支付制度的经验，今后应尽快建立适合我国国情的，以横向平衡和纵向平衡相结合的财政转移支付制度。前者是国家为保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助，后者是上级政府对下级政府的拨款。目前工作重点应放在前者。

在财政转移支付的数额上，我国长期采用基数法，即根据过去的历史事实和地方的交涉能力来确定补助的数额，而很少考虑到地方的财政能力和需要程度。国际上一些发达国家采用的因素法值得我们学习，即财政转移支付的数额应考虑各地区人口，人均收入，地方财政能力，城市化水平以及一些特殊情况等。

我国现行以分税制为主的财政转移支付制度，维护了已有的地区间财力的不平衡，中央在参与地方收入分成上，对中西部欠发达地区，特别是各少数民族地区与东南沿海地区一样对待，采取了一刀切的做法，致使落后地区的财政捉襟见肘困难重重，特别是这些地区的县级财政成为典型的“吃饭财政”，有的甚至连“吃饭”都难保。据资料介绍，近年来全国少数民族8省区的659个县（旗、市、市辖区）中，有70%左右的是“赤字财政”。

在今后建立有利于控制和缩小区域发展差距的财政转移支付制度中，国家不仅应从中西部，特别应从全面贯彻《民族区域自治法》的角度出发，建立和完善促进少数民族地区经济发展的财政转移支付制度，在采用因素法确定支付数额时，充分考虑民族地区的特点。一要考虑人口因素，转移支付要实现各地区人均社会公共服务水平的大体均衡。二要考虑地方政府的财政收入能力，通过转移支付的多少同地方财政收入能力的强弱成反比。三要考虑民族成份的复杂程度，民族成份越复杂，人口越多，其特殊需要支出任务就越重，如少数民族文字出版，广播，特殊生活用品的生产，销售补贴等。四要考虑地域因素，地域与人口结合构成了人口密度的高低和行政区域设置的数量，一般来说，地域广、人口密度低，行政区划数量多，公共服务单位投入利用率低。民族自治地区大都处于交通不便，信息不灵，技术人员缺乏、基础设施建设落后的地区。这里地广人稀，管理对象点多、线长、面广、量大。行政机构多，财政支出结构中管理性的固定费用支出大。财政供养的人口多，特殊专项支出多，很多公共服务形不成规模效益。

我们所要建立的财政转移支付制度，就是要通过采用因素法的转移支付，实现横向平衡，解决民族自治地区与一般地区之间的财力差距问题，使民族地区社会公共服务水平得以提高，并达到或略高于全国平均水平，尽快改善民族地区的投资环境。同时还应从平衡区域发展缩小差距的要求出发，并结合产业倾斜政策，国家对民族地区的农业综合开发、交通运输、邮电通讯、能源、教育、卫生、科技等利益外溢性和社会效益较大的项目，实行纵向或专项性财政转移支付，以达到国家对少数民族地区加大投资力度的目的。

（六）建立和完善社会主义市场经济，实现资源的合理配置

在民族地区建立和完善社会主义市场经济势在必行，市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的商品经济。随着我国改革开放的深入发展，民族地区经济发展状况有了很大的变化。但是由于多种原因，民族地区长期以来存在着经济发展上的低效率、低质量、低速度的落后局面，严重影响着民族地区各项事业的发展，使民族地区与东南沿海地区的差距越来越大。要改变目前的这种局面最有效的途径是建立和完善社会主义市场经济，实现资源的合理配置。

第一，在少数民族地区建立和完善社会主义市场经济的意义。

首先，通过在少数民族地区建立和完善社会主义市场经济，可以推动民族地区生产力的发展。民族地区可以利用市场在资源配置中的基础作用，使本民族本地区各项经济活动按着价值规律的要求，适应市场供求关系的变化。市场经济的作用它是通过市场机制来发挥出来的。因此，通过建立和完善市场经济充分发挥价格杠杆和竞争机制，把民族地区雄厚的资源配置到效益好的环节中去，把民族地区的发展同东南沿海地区的发展接轨，实行经济上的互补，技术和人才方面的交流，促进民族地区经济的发展。

其次，通过建立和完善社会主义市场经济，可以加深各民族之间的交往联系，为各民族的共同繁荣创造条件。在市场对资源和生产要素进行合理配置的过程中，很自然的会促进民族间交往的程度，民族关系的区域范围会进一步扩大，从而促进各民族间的相互了解，增进彼此间的友谊，培育和激发各民族的自主、进取的奋发精神，有利于各民族的共同发展与繁荣。

再次，建立和完善社会主义市场经济，为缩小民族地区与东南沿海地区发展上的差距，彻底解决民族问题提供物质基础。社会主义时期，我国民族问题的主要表现是各民族之间经济文化发展上的不平衡问题，差距的扩大也体现了这一点。民族地区与东南沿海地区间发展上的差距、原因是多方面的，但社会主义市场经济发育的不充分、不完善，这不能说不是一个重要原因。因此，我们通过建立和完善社会主义市场经济，在资源的配置上做到人尽其才、物尽其用、地尽其力。使人力、物力、财力得到充分利用，尽可能发挥最大的作用，把民族地区潜在的资源优势变为现实的经济优势，尽快缩小发展差距。

第二，少数民族地区建立和完善社会主义市场经济的对策。

要在民族地区建立和完善社会主义市场经济，必须转变观念，树立市场意识、竞争意识、公平意识和法制意识，使少数民族地区尽快破除因循守旧，不思进取的保守思想，冲破一切阻碍生产力发展的条条框框，树立一切有利于发展生产力、增强综合经济实力的思想观念。

建立和完善社会主义市场经济，必须进行结构调整，提高经济效益。民族地区通过调整所有制结构，缩小公有制经济范围，缩短公有制经济战线，降低公有制经济的比重，增强公有制经济整体质量和效益。大力发展非公有制经济，特别是私有经济，使其成为民族地区经济发展的新的经济增长点。调整产业结构，增大第三产业的比例，利用比较优势继续发展民族特色的现代工业，使其成为实力雄厚的企业集团。从整体上提高生产技术，理顺资源性产品价格，建立健全以市场为主体的价格机制，为民族地区经济效益的提高奠定基础。

乡镇企业的兴起和繁荣，是增加民族地区财政收入，建立和完善民族地区社会主义市场经济的最有效的途径。因此，必须从全局的高度认识加快民族地区发展乡镇企业的必要性和紧迫性。充分利用民族地区资源优势和劳动力优势，制定出乡镇企业发展的规划，并尽可能在政策、资金、项目、税收、信息等方面给予扶持，以乡镇企业推动第三产业的发展，以乡镇企业扩大提高民族地区资源开发和利用率，这样民族地区资源优势才能真正转化为经济优势，以资源创造资金，又以资源推动地区经济的发展。

重视人才的引进和培养，是民族地区建立和完善社会主义市场经济的重要条件。民族地区教育文化事业相对落后，因此尽快改变民族地区落后面貌的当务之急就是要引进人才。所以应制定相应的优惠政策，大力的招聘和引进人才。同时民族地区要想在市场竞争中处于不败之地，必须充分调动现有科技人才的积极性和创造性，并在知识分子住房、职称等方面采取一些倾斜政策，制定中长期人才培训计划，运用各种有效形式和措施培养人才，为民族地区可持续发展提供后劲。

在民族地区建立和完善社会主义市场经济，必须加大力气改善民族地区资源开发和投资环境。把资源开发当成民族地区建立和发展市场经济的头等大事来抓。在资源开发政策上继续倾斜，在资源开发投资上，进一步加大投入，在资源开发模式上采用联合股份的形式：在利益分配问题上，照顾国家、民族地区和各族人民利益相结合；在开发潜力问题上加大对矿产资源的勘探力度。同时，把已开发资源的利用率问题提高到一定高度去重视，使资源真正发挥出推动民族地区经济发展的作用。在投资问题上，加大力度改善和扩建公路、交通、电信、供水等系统的建设，以良好的投资环境吸引投资者的同时，采取科学的管理方式提高各行业、各部门的办事效率，整顿和优化服务行业，提高服务人员的素质，从政策、法规等多角度尽快提高投资软环境。

综上所述，只要少数民族地区继续深化改革，扩大开放，立足自身的资源优势，自力更生，艰苦奋斗，在国家和发达地区的帮助下，少数民族地区同东南沿海地区在经济发展上的差距，就一定会不断缩小，最终实现各民族的共同繁荣。