民族乡制度的完善与发展对策

一：向化藏族乡基本情况

向化藏族乡位于青海省大通县境东北部，距县府驻地23千米。面积172平方千米。辖上滩、下滩、三角城、将军沟、达隆、驿卡、麻庄、流水口、立树尔9个村委会。民国二十六年（1937年）设向化乡，1951年改第六区第四乡，1952年改为向化乡，1956年设向化藏族乡，1958年合并为东风公社，后易名向化公社，1984年复设向化藏族乡。

  向化藏族乡成立于1984年，居住着藏、汉、土、蒙古等民族，2013年底，全乡总人口8867人，少数民族占总人口的54%。向化藏族乡东连互助县、南接东峡镇、西北连接桦林乡、门源县、属纯脑山地区、海拔2750-4280米，地势东北高，西南低，三面环山，年平均气温0.8度，年降雨量590毫米左右，无霜期80-90天左右，气候特征属冷凉性气候。冰雹、霜冻、低温等自然灾害较为频繁。

  加快向化藏族乡经济社会发展步伐，是大通县全面实施区域经济发展战略和建设社会主义新农村的关键之一。近年来，向化藏族乡在经济社会文化等各方面虽然均有了较快发展，但与全县其他乡镇相比，仍存在一定差距。

  近年来，大通县委、县政府十分重视民族乡经济社会发展工作，采取了许多有力措施，向化藏族乡经济社会文化等方面有了较好的发展──

 　（一）产业结构调整初显成效

  近年来，向化藏族乡不断优化产业结构。一是农业综合生产能力不断提高。该乡结合本地实际发展效益农业，初步形成了富有本地特色的农业产业，发展的马铃薯地膜覆盖产业，提高了单位亩产量，产业的发展为少数民族群众增收奠定了基础。二是劳务输出规模不断扩大，外出经商务工人员不断增多。经调查，该乡外出人口占总人口的30％以上，主要为18-40岁的青壮劳力，劳务收入占总收入的60％以上。实现劳务收入1600.02万元。劳务收入已逐渐成为少数民族群众增收的主要来源之一。三是乡经济得到一定程度发展和提升。近年来，该乡的畜产品养殖产业发展立足优势，发展特色鲜明，发展势头迅猛。将军沟村的林下鸡养殖项目，立树尔村的藏香猪养殖项目，上滩村的中藏药材种植，都成为了民族乡村经济发展的新亮点，彰显了一村一品牌的特色。

 　（二）基础设施建设逐步完善

  近年来，向化藏族乡的生产生活条件有了很大的改善。向化藏族乡9个行政村均已实现村村通、通电话、通电、通邮、实施人畜饮水工程；行政村所在地均覆盖移动通讯信号；通过党政军企共建活动，筹集资金1000余万元，使村容村貌发生了较大变化。大多数村通过装路灯、修水渠和改厕、路面硬化，明显改善了少数民族群众生产生活条件。“美丽乡村”村庄卫生大整治活动，为下一步招商引资和旅游业的发展奠定了良好基础。

 　（三）社会事业得到进一步发展

  随着县域经济的快速发展，向化藏族乡大力实施了一系列惠民政策，加大了对乡村医疗卫生教育事业的投入。向化藏族乡设有卫生院，推行新型农村合作医疗制度，2013年新农合参合率在92%以上，实现了“常见病不出村，小病不出乡，大病不出县”的基本医疗保障。该乡实现了义务教育阶段的免费教育，此举进一步减轻了农民负担，在校生免费教育，免费营养午餐计划，对贫困寄宿生给予生活补贴、住宿生住宿费给予补助等优惠政策照顾。

 　（四）人民群众生活水平不断提高

  随着全乡经济社会发展，人民生活水平不断提高。2013年，向化藏族乡主要经济指标不断上升，人均收入水平达到6743.88元。

  (五）各族群众幸福感提升

  通过民族团结进步先进党组织和党员示范岗（户）创建活动，向化藏族乡大力开展民族团结示范先进区建设，表彰先进集体和个人，努力建设民族团结示范区的新向化。通过展板和宣传单宣传民族团结进步思想、党的民族宗教政策和马克思主义民族观、三个离不开思想，向化藏族乡各族群众的幸福感提升，巩固了各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展的局面。

二、向化藏族乡在发展中存在的主要问题

向化藏族乡经济社会虽得到一定程度的发展，但受自然历史、经济基础、地理条件、思想观念等因素影响，在民族乡经济发展中仍存在一些亟待解决的问题──

 　（一）经济发展相对滞后且不平衡

  向化藏族乡分布在较偏远的脑山山区，受地理条件和资源的限制，经济发展、生产生活条件与其它乡镇存在较大差距，在发展中还面临着许多困难和问题，缺乏资金技术人才支撑，难以形成较大产业规模。

 　（二）乡村基础设施建设相对薄弱

  向化藏族乡已通的公路还存在着道路狭窄、坑洼不平、损坏严重等现象。个别贫困边远的村庄如三角城、下滩村道路没有硬化，缺乏基本的生活条件和基础设施。基础设施落后，给群众的生产生活带来极大的不便，严重制约了当地经济和社会事业的发展。由于经济来源少，项目建设自筹部分资金大都是村民集资进行，在一定程度上影响了乡村干部的工作积极性，也加重了村民的负担。

 　（三）乡村社会事业不容乐观

  一是教育方面：对于偏远贫困的民族乡、村来说，教育资源整合给离学校较远的少数民族家庭带来了许多新的问题。教育成本上升，贫困家庭孩子的辍学现象也时有发生。二是医疗卫生方面：村级卫生室的专业技术水平较低，医疗设备简陋，不能满足村民看病治疗需要，看病难仍是当前村民的一大难题。目前，因病致困返贫现象严重，财政不断投入，对民政工作救助不断加强。

 　（四）人民群众生活面临许多困难

  由于自然条件差、土地贫瘠、资源匮乏，向化藏族乡以农业为主要支柱产业，但限于自然地理条件限制，仅能解决基本温饱。农民每户养羊、牛也极为有限，增收乏力，增收点不多。经摸排调查2013年向化藏族乡共有贫困人口1100人，农村低保户355多户，五保户35人。这部分人生活举步维艰，靠政府救济解决温饱，无力翻盖陈旧的房屋，形成危房，亟待解决。全乡破旧房屋 251 户，所有危房均存在透风漏雨现象。其中的特严重危房，用塑料布掩着或木头支撑墙体，急需改善居住条件。

 　（五）村民综合素质相对较低

  一是思想观念陈旧：由于历史和环境原因，相当一部分人闯劲不足，安于现状，小富即安，不思进取，不愿接受新事物。二是文化素质偏低：由于经济负担和思想观念原因，对子女的教育不重视，导致少数民族群众受教育程度低，缺乏一技之长。三是劳动技能不强：参加各种技能培训较少，懂得科学种养知识和有一技之长的少数民族群众不多。

 　（六）贯彻落实民族政策还不够到位

  近几年来，为进一步加快民族地区经济社会发展，政府制定出台了一系列的文件。但是，文件和条例上一些优惠政策在民族乡还没有得到全面落实，没有凸显出民族乡的特色与优势，民族乡与其它非民族乡相比，优势没有很好地显现出来。

三、民族乡经济及社会各项事业发展滞后的原因

（一）自然历史原因

  许多民族村地处边远高山，交通不便、信息不灵，生产生活及各项建设成本偏高、效益低下，经济基础薄弱，小农经济占据主流。

 　（二）思想观念原因

  由于相对闭塞，受教育程度偏低，接受新观念新事物相对滞后，因而闯劲不足，“温饱即安”、“等、靠、要”思想还比较严重。项目谋划水平低，抓开放的意识亟待加强。近年来，跑出去争项目、引投资的意识比较淡薄，不想跑、不愿跑，也不会跑。既引不来投资和项目，也引不来技术和人才。

 　（三）投入不足原因

  乡村经济基础原本就很薄弱，主导产业不明显，缺乏造血功能。加之历史欠账较多，这样就没有精力和财力去招商，新上项目的后续投入会不足，严重制约了乡经济社会发展。

 　（四）政策落实原因

 　尽管各级各部门十分重视向化藏族乡的经济发展，出台了许多优惠政策，但由于各种原因，一些政策难以落实到位。国家、省、市出台文件不少，但落实难度较大。加快民族地区发展的纲领性文件，对财政、国土资源、城建、环保、林业、水利、文化、教育等很多部门都提出了相关的优惠待遇，但实际运作上很难操作，难以把握，不能落实。如新上项目受土地等制约影响较大，容易因为占地补偿问题与村民产生矛盾。征占地过程中农民对地价期望值过高，严重影响了项目落地与当地村民之间关系的处理。

四、民族乡制度完善与发展的建议

民族乡经济社会发展是县域经济社会全面发展的重要组成部分，以向化藏族乡为例，没有民族乡经济的发展，就没有大通县的全面发展，没有民族乡的小康就没有全面小康。加快民族乡经济社会发展，是当前和今后一个时期的重要任务。针对民族乡经济社会发展中存在的问题，建议采取以下措施：

 　（一）全面贯彻落实省市对口挂钩帮扶民族乡的政策，坚持现场办公制度

  作为少数民族自治县，如何贯彻执行好国家、省、市相关民族政策法规，是当前和今后需要加强研究和创新落实的问题。

  大通区位优势明显，是西宁市的下辖县，宁大高速车程在半小时左右，国道距西宁也仅为1个小时左右。随着兰新铁路复线的建成通车，外通新疆的交通枢纽和能源通道必将打通，为下一步的发展奠定基础。由于有着区位、资源和生态优势，对接西宁、融入青海东部城市群建设，承接西宁产业转移，是县域经济发展路径的必然选择，而民族乡又作为县域经济发展的重要组成部分。为此，县委县政府要把现场办公、对口帮扶民族乡工作形成制度，落到实处。各民族乡又要结合自身特点，抓住“十二五”调整机遇，主动搞好与对口帮扶单位的沟通联系，了解熟悉省、市对口帮扶单位的投资意向、规模，谋划好项目，找好切入点，争取最大的实惠。

  面对新形势新任务，县乡党委要把“基层组织、基础工作、基本能力”三者作为一个整体来系统安排部署。提升执政水平，巩固扩大党的群众路线教育实践活动成果，结合开展党的群众路线教育实践活动要求，为民务实清廉的要求，把改善少数民族群众生产生活条件摆在突出位置。省市县领导现场办公时要集中解决制约少数民族地方发展的一些突出问题，一次重点解决好一或两件实事，如修建一个广场、解决一个村的人畜饮水问题等，道路硬化，一次投入，受益长久，但不能给乡、村老百姓带来新的债务，影响干群关系。

 　（二）加大对民族乡的财政支持力度

  一是在青海省财政设立“民族乡发展专项资金”。其中，省财政给每个民族乡补助10万至20万元，市县根据财力配套一定资金，纳入财政预算，作为民族乡乡长基金。二是鉴于向化藏族乡等民族乡历史欠账较多，与其他乡镇差距较大，应出台相关财政倾斜政策，适当提高民族乡财政收入返还比例，有利于民族乡的经济和社会各项事业发展。三是加大对民族乡的项目投资力度。政府部门在安排项目时优先考虑民族乡。每年从专项资金中安排一定比例用于民族乡投资项目，吸引投资者走进山区、聚居区。四是对生态环境保护、水资源保护等作出贡献的民族乡、农民，每年分别给予一定的经济补偿。水源林在涵养水源、维护生态平衡、维护物种多样性等方面的贡献是巨大的，禁采、禁伐水源林，按民族区域自治法和若干规定的规定，国家应当给予相应的补偿，但目前老百姓得到的补偿很少。由于政府加强了对水源林的保护，使向化藏族乡林农不能靠山吃山，生产范围缩小，生产生活受到严重影响，容易与林场产生矛盾。因此，要加大对林农扶助力度，有利于稳定林农，调动藏乡林农发展林业的积极性。

  要尽快建立资源开发和生态保护补偿机制，按照谁开发谁补偿、谁受益谁补偿的原则，明确补偿范围、标准和程序，落实补偿政策，提高现有补偿标准，落实林业资源保险制度，提高林业工程标准，使农民致富，以切实维护对国家生态环境保护和资源开发作出贡献的民族地区的利益。

 　（三）加强民族乡自身发展能力，强化造血功能

  一是培育民族乡新的主导产业。要因地制宜，从产业培育入手，依托当地的资源或传统产业优势，发展具有本地优势的产业。二是开发民族旅游业。充分发掘民族乡旅游资源丰富的优势，开发具有民族风情和农家风味于一体的休闲观光生态旅游业，做好与县规划的生态休闲区定位衔接，努力实现生态和谐，把民族旅游业培育成新的经济增长点。如由西宁规划设计院规划的驿卡皮影戏展览墙和文化馆，可作为向化藏族乡文化优势产业发展的主攻方向，培养非物质文化遗产传承人，打造向化文化品牌。三是组织劳务输出。通过宣传引导，加强对劳动力技能的培训，培育中介组织，引导民族村剩余劳动力转移，调整少数民族群众收入结构，增加收入，实现政府服务群众，提供信息的职能，发展民族乡经济。

 　（四）加大投入，改善少数民族群众生产生活条件

  坚持以项目建设为载体，按照适度超前和优先安排的原则，依据规划，加快民族乡村基础设施建设，不断改善民族乡村发展环境。一是完善基础设施建设。要按规划加快解决民族村水、路、电、讯等公益性项目。在项目的资金扶持上，要从少数民族贫困山区实际考虑，不搞“一刀切”，根据实际制定补助标准，项目的地方配套资金标准也要有所差别，体现出对民族地方的照顾。二是加大村庄卫生整治力度。要结合新农村建设要求，通过宣传引导，让少数民族群众主动、积极参与村庄整治，结合青海“美丽乡村”建设的要求，不断改善人居环境。三是加快农村社会事业发展。应加大对村级卫生室的投入力度，更新设备，培训医疗技术人才，缓解看病难问题；加强公共文化服务体系建设，加快有线电视村村通工程建设进度，力争村村设立图书室，满足群众日益增长的文化需求。通过大通县农家书屋建设，向化藏族乡每个村都建立了图书室；提高农村新型合作医疗报销比例和巩固九年义务教育普及率，做好“低保”、“五保”和困难群众的救助工作，保障贫困家庭的基本生活，力争乡民政工作再上新的水平。

 　（五）进一步提高少数民族群众的综合素质能力

  一要从转变思想、更新观念上下功夫。乡党委政府应采取多种形式，广泛宣传教育，增强少数民族群众的主观能动性，培养广大少数民族群众自立、自强精神，改变“小进则满”、“等靠要”和“小富即安”思想，使党和政府的相关政策真正变为少数民族群众的自觉行动。二要在提高劳动力技能上下功夫。以“农村劳动力技能培训”为载体，加强培训，培训内容做到与农村产业结构调整需要相结合，要与外出务工所需的法律知识、就业技能相结合。三要在培养农村干部和致富带头人上下功夫。大通县在安排大学生到乡镇挂职锻炼时，应优先安排到少数民族乡村，通过大学生“村官”带去新的理念、信息、技术。同时，选派少数民族党员干部和致富带头人到高校参加培训、进修，到发达地区参观学习等，帮助他们拓宽视野、增加知识，提高建设新农村的能力和水平。

  (六）全力打造“四种环境”

  一是打造优惠政策的落实环境。针对到民族乡村投资的重点项目建设涉及招商引资各项优惠政策，积极做好上下协调，确保100%兑现。如立树尔村藏香猪养殖项目的土地审批，资金落实县乡村要做好协调及后期服务工作。二是打造优质高效的服务环境，打造民族乡招商服务品牌。对重点项目实行“绿色通道”、“全程帮办”、“首办负责”和“零见面”制度，责任单位帮助办理各种手续，限时完成，一办到底，确保投资项目尽快落地。向化党政军企共建项目和将军沟村林下鸡养殖项目落实成功落地，就体现了向化藏族乡优质高效的服务环境。三是打造社会稳定的政治环境。开展“一创双维”（创优经济发展环境，维护企业合法权益，维护群众切身利益）集中行动，打造和谐民企关系。四是打造方便快捷的硬件环境。形成招商引资的“洼地”效应，切实解决水、电、路、讯等基础设施的瓶颈制约，为民族乡下一步发展奠定好的基础。

 　（七）规范管理，明确规定民族乡撤并和民族镇设置的程序与条件

  随着我国社会经济的发展，城镇化已成为我国少数民族散居农村地区发展的必然选择。发展小城镇是民族乡城镇化的途径，也是民族乡社会经济发展的必然要求。民族乡的小城镇建设面临一系列问题：结合向化藏族乡实际，对民族乡小城镇建设工作的认识不到位；民族乡自身不具备建制为镇的条件；宪法和法律没有规定民族镇的法律地位等。随着我国城镇化步伐的加快，民族乡的小城镇建设问题显得更加尖锐和现实。针对这些问题，必须采取诸如赋予民族镇以民族乡同等的法律地位等有效措施，加快民族乡小城镇建设的步伐。通过调研向化藏族乡经济社会发展情况，为民族乡顺利实现城镇化，保障我国近千万民族乡少数民族实现全面建设小康社会的战略目标，进而顺利实现现代化提供有益探索。

 　（八）继续不断加强民族乡的民族团结进步创建工作

  创建民族团结进步先进乡活动，是促进全乡民族团结和加快发展的重要举措，是顺应新时期全乡各族人民的意愿，是探索推进民族乡发展和长治久安的历史任务。

  一是提高认识。从青海省“三区”建设的定位和民族乡经济社会长远发展来提高认识；从深入推进宣传引导来提高认识；从贯彻落实国家民族政策领域方面来提高认识；从打造向化藏族乡高原民族文化旅游品牌来提高认识。二是继续搞好民族团结先进区创建。处理好创建工作与各项业务工作相关联的关系并结合好党的群众路线教育实践为载体。三是夯实民族团结工作基础。坚持把民族团结工作的着力点放在加强基层基础、造福各族群众上，充分发挥好乡镇党委在推进基层创建中的组织推动作用，村党支部的组织带领作用，解决联系服务群众“最后一公里，最后一步路”的问题、解决损害群众合法利益的问题。四是实质性推进项目。要以实实在在的项目、资金落地开花作为检验工作成绩的衡量器，确保各项工作有实质性推进、民生改善有实质性进展。五是提炼好经验。发现的新问题要及时反馈，责令整改，督查中发现的新情况要及时提交乡党委会议研究解决；总结好的民族团结进步工作经验做法，为全县乃至全省推进民族团结进步工作提供参考和优秀宣传事例。

 　（九）增强民族乡工作的权威性

  向化藏族乡作为政策执行主体，对民族乡政策认识不足。民族乡是民族区域自治政策的一种补充，由于民族乡的“补充”地位，有关部门对民族乡工作认识不足。在有些县乡干部眼里，成立民族乡只是一种形式，或是一种需要。这种需要不是为了解决我国散居民族问题，更不是为了保障散居少数民族的权益，而只是出于经济利益的目的，出于能够享受优惠政策的需要。有些干部甚至认为，民族乡与一般乡镇相比，只不过是换了一个包括少数民族族称的名称，挂了一个有少数民族族称的牌子，多了一个红印章而已。除此之外，与一般乡区别不大。这种思想在乡镇干部中绝对要加以正确认识和引导，让其了解民族乡的由来和发展，树立我是民族乡干部为荣的思想。

  极少部分乡村基层干部对民族乡民族宗教问题和民族宗教工作的重要性认识不足，缺乏“民族宗教无小事”的工作理念。因此，在保障民族乡少数民族权益还有较大的难度，存在工作能力不足，工作态度不端正等问题。

  由于政策执行的不力，民族乡工作处于尴尬境地。所以，要与时俱进紧跟社会发展的现实需要，结合向化藏族乡出现的问题，提出改进措施和意见，不断完善《民族乡行政工作条例》。民族乡虽然也是少数民族相对聚居的地方，但是作为一级基层政权，事实上，民族乡不可能跟区、州、县自治地方一样完全行使法律、法规所规定的自治权力，从而使民族乡工作难以体现自治性质，处于尴尬境地。此外，政策环境的变迁，民族乡社会经济发展面临困境。民族乡法制建设内容不够完善，体系还不够健全。因此，加强民族乡法制建设，健全民族法律体系，既是建设我国社会主义法治社会的需要，更是做好新时期民族工作的必然要求。

  很显然，以上问题的解决，既需要基层的努力，更需要与时俱进的顶层设计。建议进一步完善民族法制建设，制定一部专门的民族乡法律，使之成为民族乡法律法规中的主干法律。同时，详细制定民族乡政策措施，增强民族乡工作的可操作性；完善民族乡政策体系，提高民族乡工作的权威性，保障我国民族乡少数民族的合法权益，加快民族乡社会经济发展，促进各民族共同团结奋斗与共同繁荣发展。