凝聚群众智慧，彰显民族形像

 　法治的主体是人民，民族自治地方的立法同样得依靠全体人民。近年来，我县在立法工作中，对如何实现民主立法进行了探索尝试，主要以群众参与立法为切入点，用他们的智慧和力量来推动地方立法工作，使法规既符合人民意愿，又能提高立法质量，保障顺利实施，使其更具生命力。

一：敞开大门立法，以制度保障群众参与

以前，我们制定相关《条例》，面向社会各界征求意见一般面向三个群体。一是人大系统内的单位和人员，这个群体都能认真提出建议，但范围较窄。二是离退休老干部、政协委员、律师及法律工作者，这个群体的人能提建议，但积极性不高。三是全县所有部门、企事业单位，这个群体征求的意见建议稍微多一些，但反馈的意见建议只占这个群体的少数，仅有20%左右的单位反馈意见，绝大部分单位因工作繁忙或者忽视，把这事束之高阁。最后，在向社会公开征求意见时，却反应廖廖，几乎看不到什么群众意见建议。

从上面可以看到我们立法的不足：一是征求意见建议范围偏小，仅限于国家机关、企事业单位。二是参与度偏低，反馈回来的意见建议少，单位和部门对立法工作重视不够。三是社会公众积极性不高，置身于立法门外。概括来说就是偏重于专家立法和部门立法，立法意志多样性得不到充分表达，各方面的利益诉求得不到理性沟通。

为解决这一问题，我们认为，只有坚持立法工作“从群众中来，到群众中去”这一原则，才能有效提高立法质量。2014年，县人大常委会决定建立相关机制，激励广大公众进入立法程序，出台了《玉屏侗族自治县公众参与立法办法》，由此敞开了立法大门，将社会公众纳入了立法视野。

《公众参与立法办法》着力于拓展群众有序参与立法的途径，关键在于实行公开、有序和奖励的办法，把公众参与立法的积极性全面调动和激发出来。一是界定的“公众”范围极宽，县境内外公民、法人、其他合法组织均可主动或受邀参与表达立法意愿。二是征求意见内容极广，从立法规划、计划到法规草案文本，从文本章节到每个标点符号，均可修改。三是征求意见建议的方式多样，可用传真、信函、电子邮件、当面交流等形式反馈。四是表彰奖励并重，设立了“公众参与立法”一、二、三、优秀等奖项，设立了对应奖励金额，从修改一个标点符号，到修改文本篇幅，分别给予2元到5000元奖励，并颁发对应“公众参与立法”奖项。

二：走出大门调研，将人民意志上升为法

立法是为了服务人民，就应该向人民吸取立法智慧。我县群众的立法参与意识普遍较弱，他们不关心法律法规的制定实施，不热衷提出意见建议，只有受到法律制约时才会不满，才给予关注。但这不能说明群众没有法制意识，只能说没有立法意识，因为他们一般只注重眼前实际，少有考虑长远权益。相反，我县人民群众依法维权意识比较强，非常“不怕官”，法律面前人人平等的思想深入骨髓，很多人上访时，常常怀揣《土地管理法》、《环保法》在书记、县长办公室据理力争，对法律法规的熟悉程度令人叹为观止，接访人一个不小心都有可能被难住。

我们认为，群众有这样的法制意识，只要加以引导，就能强化他们的立法意识，让他们走上参与立法的道路，共同参与法制建设。而想要群众参与立法，不能只是打开大门坐而论道，还要走出大门“求贤问道”。因为在群众的积极性还没有调动起来前，立法者只有主动沉下身子，走进基层，全面了解社会需求、百姓要求，倾听百姓呼声、关注基层心声，立法才能顺应民意，获取民心。

(一)以群众的眼光寻找立法切入点。去年6月，我们设计了问卷，花了一个多月时间，利用群众路线驻村工作力量，发动县、乡镇驻村工作人员逐家逐户到农民家中访问，对全县农户进行了入户调查。在67类调查数据里，群众反映较多的集中在“如何利用农村资源致富”、“怎样治理环境卫生”、“怎样保护公益设施”等几个主要方面。群众的这些意见折射出当前农村的特点，近年来随着对农村建设投入的加大，农村基础设施已经比较完善，实现了100%的村通公路、通公交，宽带网络，数字广播电视网络全覆盖，连户路基本硬化，许多村还有太阳能照明，文化娱乐广场和健身设施。而且我县农民普遍勤劳，很会找钱，去年的农村居民人均可支配收入7921元，全县实现小康程度已经达到96%。“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”，物质文化的丰富必将推动法制文明的进步，农村建设起来了，但他们对环境卫生的期望也随着提高，对农村公共设施保护也随之看重。这样，把群众的意志上升为法律，促进农村环境更为干净美好，就成了顺理成章的事。

(二)随群众的脚步找到立法针对性。如果点开玉屏的书记县长信箱，你会看到大部分网民来信都是与城乡建设和管理有关。街道灯光、噪音、建筑垃圾、占道经营、环境卫生的来信占了绝大部分内容。2013年12月，我们立法组分成三个小组，花了一个多月时间对县城和乡镇所在地进行调查，通过现场查看，我们发现有几类行为最为群众所反感，比如噪音污染方面，以广场舞居首，还有歌舞厅、建筑工地的噪音让人难以忍受；环境卫生方面，破路挖街铺陈设施，建筑车辆弄脏街道，人行道上堆放建筑材料，夜市管理无序等等，让群众很不满意；还有河流水质污染，将动物尸体扔进溪沟河里随波逐流，把垃圾堆放在河边，这些现象还比较多。找出这些热点难点问题，上升为法律条文，立法工作就能做到有的放矢，切中时弊。

(三)为服务群众致富提供立法保障。为了让群众快速致富，我县从2014年起多措并举，大力打造畜牧产业园区，政府提供政策扶持，提供沼气、水、电、路等配套设施建设服务，目前在全县范围内几乎每村都建有大型的养猪场，建圈舍面积达到79325m2，到2016年将建成标准化规模养殖场480个，实现猪年出栏量达32万头以上。大规模的建设必然能使农村经济得到大幅提升，但也一定会影响到他们的生产生活环境，别的不说，猪场排污就非常多，气味难闻，势必污染田土、河流和人居环境。为了让立法工作紧跟农村经济发展，我们立法组走遍了这些养猪场，调查了养猪场的选址、排污、防疫、取水点等方面的情况，听取了群众的意见建议，就将养殖场相关建设条件写入《玉屏侗族自治县城乡规划建设管理条例》，为城乡环境作了立法保护。

(四)为化解群众矛盾寻找立法途径。随着人民群众休闲时间增多以及对健身的重视，引来了广场舞的蓬勃发展，引发的各种矛盾冲突也屡见不鲜。鸣炮、打人、放狗、泼粪、比吵、抢音响，各种闹剧轮番上演，激烈程度令人吃惊。前年高考期间，县政府为了让考生得到休息，通知城区居民区暂停广场舞活动，孰料引起了大妈大爷们的强烈不满，一大群人跑到县委政府上访，讨要说法。不仅城市如此，农村广场舞的架势也不遑多让。如木弄村，8个村民组，9支舞蹈队，他们和群众的关系也很紧张。有一天，张大伯专门跑到村活动室来向驻村干部告状，说是邻居恶意干扰他们跳舞，侵犯他们的合法权益，“只要一开音响，他就在外面使劲敲锣，打乱节奏，我们老胳膊老腿的，总踩不到点子上”。问他什么时候在哪跳舞，他说在自家院子里，从晚饭后跳到11点。还有另一个矛盾焦点，就是夜市，由于玉屏县城小，场所不多，夜市的开设地点不合理，收摊时间不固定，引发群众许多不满。我们实地调查后，发现很多问题：油烟弥漫，污水横流，打架斗殴，随地大小便，凌晨三点还在猜拳行令……这些问题促使我们思考如何从立法上处理好便民与扰民的关系，以法律的介入让多元化利益得到和谐共存。

(五)为减轻群众负担强化立法支撑。作为侗族自治县，以前，侗族的民居较有特色，是以杉木为柱，杉板为壁，青瓦覆盖，层层挑廊，吊脚厢房，逐水而居。现在因森林资源保护，木材费用高昂，村民建房普遍用砖混、框架结构，使用钢筋水泥建材，村民自己不会设计，也请不起人设计，建成的房子多数远看像水泥盒，近看像大仓库，建筑的风格枯燥乏味，体现不出民族特色，民族传统的建筑风格正在流失。为了拯救日益式微的民族文化，我们在制定《玉屏侗族自治县城乡规划建设管理条例》时，规定“县城乡规划建设管理行政主管部门负责……向村民无偿提供设计合理、具有侗族特色的住宅建筑方案。”使民居建设得到了政府的支持，切实减轻群众经济负担，确保农村建筑质量安全。

三：探索民族性格，用法治理念塑造民族形象

玉屏地处贵州东部，与湖南省仅一路之隔，玉屏的古代先民们几乎全从江西、湖南迁徙而来，更多的人则溯舞阳河而上迁徙到黔东南。秦汉时设黔中郡受中央政府管辖，明朝隶属湖广布政使司，到清朝雍正五年又改辖贵州思州府。因为这些历史演变，从语言到性格，玉屏百姓受湘楚文化影响更多一些，精神活泼，爱唱山歌，尤其平等意识突出，无论百姓和领导，一视同仁。常常让一些交流来的干部感到失落，根本不会出现群众像对待明星一样众星捧月，围观聆听的场面。群众普遍务实，有责任感，敢讲真话，敢于监督，他认为有理时，敢和县长公论。舞阳河流经全境，馆驿是古代湘黔水运的重要码头，当时的玉屏较为繁华，明朝起就被誉为“小南京”。因为与中原经济文化接触较早，得风气开化之先，有着爱冒险，敢尝试，头脑灵光，爱做生意的特点，村村寨寨都有跑外面做生意的人，所以玉屏农村富人挺多。

无庸讳言，侗族人也有许多缺点。与五个区县交界，各民族高度融合之余，也难免相互冲突，具有好勇斗狠的戾气。流风所及，影响至今，去年我们蹲点在田坪镇一个村里大半年，处理众多的矛盾纠纷，曾目睹全村男女哗啦啦倾巢而出，高呼口号，要与邻村“干一仗”。

民族性格是一个民族多数成员具有的比较稳固、普遍出现的心理特征和精神状态。作为民族地方的基层立法者，我们认识到，一个民族的法律是他的精神状态和性格的见证。民族立法的目的，在于加强对中华民族的认同，发展民族经济，保护民族文化。朴素一点说来，就是维护民族好的东西，摒弃民族坏的东西，比如侗族人的尚武精神是好事，但以武犯禁绝对违法，应该依法制止。

一是发展民族经济。针对民族爱做生意的特点，2000年，我县实施了《玉屏侗族自治县个体私营经济发展保护条例》，以法规的形式保护私营经济权益，促进了个体私营经济迅速发展，同时引进大量民营企业，使玉屏走上了工业强县之路。二是促进民族交通事业发展。玉屏交通网络非常健全，高速、高铁、国道、省道过境，乡村公路更是四通八达，连通了村村寨寨，完全解决了群众出行难的问题，但是存在乡村公路建养管的责任主体不明确，非列养公路大部分处于失养、失管状态。乡村公路建设、养护和管理缺乏稳定的资金来源。且乡村公路管理法律法规体系不健全。《中华人民共和国公路法》对乡村公路中的乡道只作出了原则性规定，具体化和操作性不够。针对以上问题，2006年我们制定了《玉屏侗族自治县乡村公路条例》，理顺了建管养体制，每年安排财政预算进行管理养护。三是保护弘扬民族文化。侗族文化艺术丰富多彩、有“诗的家乡，歌的海洋”的美誉。青年男女谈情说爱，全用歌声表达，她们不假思索就能脱口而出，拈花唱花，临水唱水，自然天成，妙趣横生，每逢三月三、四月八，六月六等日子，在禾梨坳、楠木坳等赶坳场所，青年男女分别站在两边山头，几百对歌手，吹木叶，唱情歌，场面优美动人，极具民族情趣。但随着民族融合与生活节奏加快，赶坳一度中断。为了传承这一民族文化，我们于2010年出台了《玉屏侗族自治县非物质文化保护条例》，设立了赶坳场所，恢复了每年的赶坳活动。同时，还为我县其他濒临失传的非物质文化遗产提供了法律保护，对罐罐油茶、龙灯吉语、山歌酒歌、侗族服饰进行传承、发掘、整理等等。

总的来说，侗族人富有平等理念，精神活泼，注重实际，勇于创新，也富于战斗性。从立法的角度来看，要为他们营造平等公正的环境，激发创造力的发挥，推动他们发展经济，繁荣文化，培养社会主义法治理念，乐观自信地实现法治理想，塑造成讲民主讲法制的良好民族形像。

四：立法工作点滴体会

立法工作经过不断探索，感悟颇多。一是人大自主立法，防止部门利益法制化。要突出人大在立法中的主导作用，不能图方便省事，过分倚重部门立法。部门立法的弊端很多，主要是较少从公众角度思考，在立法过程中会自觉不自觉地维护部门利益，倾向于自身利益最大化，对行政审批、经费预算、处罚等内容较为热衷，一但涉及到这些，便事无巨细列入法律。而对于群众服务方面则尽量不考虑，如我们规定部门要对村民无偿提供住宅设计方案，就存在博弈过程。二是引导公众参与，让多元利益主体全覆盖。参与立法的途径很多，但一定要找到有效合适的方式。我县群众不重视立法工作，挂网上、报纸、电视上征求意见，应者寥寥无几，只有自己去找他们，问“法”于民。真找到他们，激发参与立法的热情，就会看到公众闪光的智慧和鲜活的创造力，让工作思路大受启发。同时，通过公众参与，他们在表达自身价值追求的同时，也会理解尊重他人和部门的权益，形成民主法制的良好氛围。三是勤调研，多走访，保障立法民主科学。细致的调研为立法人员提供了近距离观察和思考的机会，只有走下去多看，多问，才能找到解决问题的方法。去年，我们立法组经常在凌晨三点查看夜市，半夜十二点到大龙考察企业偷排偷放，十多次到舞阳河沿岸考察养殖场污染，在一个叫南门的村里连续六个晚上召开村民组会，一个月吃住在村里化解矛盾纠纷，通过这些方式，我们听到了最基层的声音、掌握了第一手材料，真切地了解到群众的需求，体会到他们的愿望和创造精神，为科学立法，民主立法奠定了坚实的基础。