四川民族地区旅游先导产业发展构想及政策措施研究

［摘要］大力发展旅游先导产业是四川民族地区全面建设小康社会，实现政治安定、社会和谐、民族团结、共同富裕的重要抓手；是响应中央高度重视和支持民族地区经济社会发展，落实各级会议精神和优惠政策的有力手段；是把握低碳经济、生态经济和经济转型机遇，实现“后发优势”和“跨越式发展”的最佳途径；是受益于西部经济发展高地和西部综合交通枢纽战略建设，实现社会经济超常规发展的必然选择。本文提出了2011年四川民族地区旅游先导产业发展战略构想和发展政策举措，大胆提出了设置“四川民族地区旅游产业改革试点区”、成立四川民族地区旅游发展领导小组与旅游协会、设立四川民族地区旅游发展专项基金、打造四川民族地区旅游投融资平台等政策建议。

基金项目：本文系四川省旅游局“四川省旅游业发展十二五规划”子课题部分成果。

⊙　作者简介

马艳霞，西南民族大学西南民族研究院讲师，西南财经大学公共管理学院2005级博士研究生。四川 成都610074；刘果，四川烟草工业有限责任公司经济师。四川 成都610066；罗颖，西南民族大学民族研究院助理研究员。四川 成都610041

四川世居少数民族14个，是全国第二大藏区、最大的彝族聚居区和唯一的羌族聚居区。民族地区是四川高品位旅游资源富集的核心区域，四川省世界级、国家级旅游资源多数分布在民族地区，旅游产业当前已成为四川民族地区的支柱产业，旅游业已经真正成为四川民族地区保证社会稳定与民族和谐，推动经济发展与社会进步，实现富民强州与跨越发展的支柱产业。

四川民族地区旅游旅游业取得显著成果的同时，我们也发现该产业的发展还面临的一些问题，比如交通发展滞后等基础设施瓶颈问题、第二、三产业之间的结构矛盾与资源争夺明显，旅游发展对单一品牌和自然生态资源的依赖过强，应对自然灾害、特殊事件等外部冲击的能力脆弱，外来冲击与民族文化传承、生态环境保护尚需弥合，旅游管理体制与投资软硬件环境建设亟待提升。基于此，本文提出了2011年四川民族地区旅游先导产业发展战略构想和发展政策举措，大胆提出了设置“四川民族地区旅游产业改革试点区”、成立四川民族地区旅游发展领导小组与旅游协会、设立四川民族地区旅游发展专项基金、打造四川民族地区旅游投融资平台等政策建议。

一：四川民族地区旅游先导产业发展战略构想

（一）发展定位

把旅游业发展成为：四川民族地区国民经济的战略性支柱产业；四川民族地区产业结构调整与转型升级的先导产业。

（二）发展目标

总体目标：以旅游先导产业为龙头，促进民族地区社会生活向富裕和谐快速推进，经济发展向低碳经济全面转型，为2020年实现全面小康社会打下坚实基础。将旅游产业打造成为四川民族地区促进产业联动的引领产业、对外开放的窗口产业、富民安康的和谐产业、弘扬民族文化的形象产业，推动民族地区经济社会跨越式发展，促进民族地区实现团结、民主、富裕、文明、和谐下的长治久安。

经济目标：到2015年，四川民族地区接待海内外游客达3500万人次（其中海外旅游者超过100万人次）；旅游总收入超过300亿元。民族地区旅游业GDP的比重从13.18％提高到20％，相当于地区第三产业增加值的比重从36.93％提高到45％。

社会目标：以发展稳定为中心，以民族团结为保障，以改善民生为出发点，通过旅游产业为抓手协调民族地区发展、稳定、民生三件大事，确保经济社会跨越式发展，确保各族人民物质文化生活水平不断提高，努力建设团结、民主、富裕、文明、和谐的社会主义民族地区典范。

文化目标：以旅游产业发展为平台和契机，加强四川民族文化的内涵挖掘与对外开放，把灾后旅游大发展与民族文化保护、传承、抢救和重建有机结合，促进民族文化传承播扬和交流。

生态目标：顺应大力发展低碳经济的趋势，发挥民族地区生态文化旅游资源的本底优势，为旅游业发展创造更佳良好的生态环境，将四川民族地区建设成为长江上游生态屏障、西部环境友好与绿色经济示范窗口。

（三）发展思路

遵循“旅游产业超常规发展”的总体思路，坚持“旅游产业高度化、旅游产品高端化、旅游项目大型化、旅游发展持续化”的基本原则，有针对性地发展四川民族地区各片区旅游产业：

1.阿坝州：东部提升、中北部拓展、西部建设蓄势。

进一步巩固以九寨黄龙和大草原旅游为主的大九寨旅游区，以灾后产业恢复重建为契机，打造包括水磨古镇、三江自然生态旅游景区、映秀新城等新景区。围绕大九寨、大熊猫、大草原、大冰川四大旅游品牌，打造世界自然遗产游、世界藏羌文化游、国际山地度假游三大国际化旅游精品，加快建设打造藏羌文化走廊产业带和“五片”旅游文化产业区建设，完善三条精品环线、两个重要景区及十大配套景区，加强旅游产品开发的精品带动和整体联动功能，实现从旅游精品点（线）向旅游精品集群的转变。以兰成快速铁路建设为契机，以《三省五地旅游合作协议书》为指导加强区域联合促销，共推出甘青川民族风情草原风光旅游线等区域联动线路。

2.甘孜州：康东大发展、提升康南、带动康北。抓住康定机场通航、雅康高速开建、川藏铁路立项等交通格局飞跃的机遇，遵循“一心一轴”、“三圈三核”的空间布局，依托重大旅游项目实现全州旅游大发展。近期以康定情歌城国际旅游目的地建设为核心，优先深化发展环贡嘎山两小时生态文化旅游圈，重点打造海螺沟（贡嘎极高山观光体验）5A级旅游景区、丹巴藏民居休闲度假旅游区等项目。中期加强川、滇、藏区域旅游合作，加快大香格里拉旅游区建设步伐，以亚丁机场建设为契机，以康南亚丁5A级旅游景区建设为重点，打造环亚丁香格里拉原生态旅游圈；同时争取笆孜机场的立项，以甘孜机场为枢纽，建设环德格康巴文化旅游圈。

3.凉山州：强化中部核心，打通南北，联动周边。以雅攀高速、成昆复线铁路带来的交通大改善和客源市场井喷为契机，依托独特的气候与环境优势，大力发展冬季阳光度假和夏季避暑度假，打造四川省休闲度假旅游产业集群和国际休闲度假旅游目的地，成为四川省旅游产品向休闲度假转型的典型示范区。以西昌市及邛海庐山为旅游核心区，加强旅游服务设施和基础设施建设，整合安宁河谷──螺髻山旅游带与南丝路旅游带，加快泸沽湖5A景区建设，以泸亚公路打通泸沽湖和亚丁，联动周边区域，建成中国最大的“国家旅游休闲度假示范区”，国际大香格里拉旅游区中与云南丽江并驾齐驱的旅游目的地和区域旅游集散中心。[1]

二：四川民族地区旅游先导产业发展政策举措

（一）积极推进旅游管理体制改革，切实深化和落实政府主导

1.申报“民族地区旅游产业综合发展试验区”

学习云南省创建全国旅游产业改革发展试点省份的经验，结合全国藏区工作会议和民族工作会议精神，从促进民族地区富民安康与安定团结的战略角度，选择阿坝甘孜两个藏区自治州，联合申报国家层面的“民族地区旅游产业综合发展实验区”，争取在改善发展环境、争取配套政策等方面得到国家有关部门更大的支持。

2.设置“四川民族地区旅游产业改革试点区”

按照统一规划和试点先行的原则，在四川民族地区选择一批基础条件较好、发展较为成熟的景区（如九寨黄龙、海螺沟、泸沽湖等），设置为省级旅游产业发展和改革的综合试点地区，按照“政府引导、企业主体、行业促进、市场推动”的原则，探索符合旅游产业发展规律的精简、高效、务实的政府管理体制，为全面推进旅游产业发展和改革积累经验。

3.四川民族地区旅游政策创新与突破

即在用好用足现有民族自治地区优惠政策的基础上，在财政、金融、生态与资源管理、土地利用、投融资、沿边开放和人才培养政策等方面进行积极探索和试点，并采取“部门联系、省级推动”的方式和“一事一议”的方法，积极争取柄家支持，实现政策突破。

4.成立四川民族地区旅游发展领导小组

高度重视民族地区旅游产业的综合带动功能，由省政府主要领导任主任，各民族自治州级相关部门为成员单位，统一领导全省。厚族地区旅游经济发展，解决民族地区旅游发展中需要解决的重大问题。领导小组成员单位和相关部门要按照各自分工实施多产业融合、多部门协调、多区域联合发展，以促进民族地区经济发展、社会稳定、农牧民致富。

5.成立四川民族地区旅游协会

把培育发展旅游行业协会工作作为一项重要的战略任务来抓，旅游协会利用自身的优势和特殊作用，当在政府和会员之间发挥桥梁和纽带作用，推动民族地区旅游行业自律、旅游市场秩序规范、旅游服务水平的提高，进而促进旅游业持续、健康、有序的发展。

（二）加快推进旅游投融资体制改革，多渠道加大旅游投入

1.设立四川民族地区旅游发展专项基金

建立旅游专项资金并逐年提高投入比重。加大对民族地区基础设施、生态环保、职业教育、信息化等方面的资金投入和项目扶持力度，支持民族地区搞好重点旅游景区的路、电、水、通讯等基础设施建设，确保与省旅游发展规划配套、便于形成旅游区域经济环境，改善区域旅游条件的旅游基础设施项目和旅游资源开发项目。

2.打造四川民族地区旅游投融资平台

建立以投资公司、上市公司、融资担保公司为基本构架的投融资平台，拓宽融资渠道结合企业改革，发展和完善以“九旅”集团等为基本构架的投融资平台。创造条件，争取在规划期内成立四川民族地区旅游融资担保公司，以增强融资功能。发挥省级旅游投融资平台在投资项目合作、银行信贷担保等方面的作用。拓宽投融资渠道，提高资金使用效益，为三州旅游产业实现跨越式发展筹措更多的资金。

3.加强旅游招商，建立多元投融资体系

抓紧建立四川民族地区招商项目库和旅游投资商信息库，开设四川民族地区旅游招商专题网站，每年推出10～20个重大旅游项目。大力引导民间资金进入旅游产业，重点做好亿元以上大项目的运作，跟进配套项目，延伸产业链，形成产业集群。在统一规划前提下，对重点项目和精品旅游线路打造等在立项审批、土地使用和投融资方面给予政策优惠支持。建立多层次、多渠道、多方位的旅游投融资体系。

4.加大政府旅游发展资金的制度化投入

发挥政府投资对旅游资源配置的导向作用，完善政府投入引导机制。盛州、县三级政府均设立旅游发展专项资金和旅游宣传促销经费，其中旅游发展专项资金重点用于对重大旅游建设项目的政府贴息补助、编制旅游规划和奖励旅游企业规模发展及旅游市场拓展，以政府投入带动旅游企业的积极性。增加旅游宣传促销经费预算，按照旅游发展专项资金的40％进行划拨。

（三）优化区域旅游发展格局，加快旅游基础设施与旅游产品建设

1.以线路统筹为核心设计旅游线路产品

围绕西部交通枢纽和旅游线路统筹战略，加快以旅游交通、游客服务、旅游安全等为重点的四川民族地区基础设施建设；依托成灌、成兰、川藏、成昆客运专线及雅攀高速、雅康高速等规划设计旅游线路产品；配合指导抗震救灾红色旅游线、大九寨旅游线、康南康北旅游线、攀西阳光旅游线等精品旅游线路，完善自助游配套服务设施建设；建立三州旅游部门合作机制，共同推动旅游区域内的断头公路及旅游通道上的配套设施建设，完善旅游通道功能，形成新的旅游经济生产能力。

2.以通道经济为引领加快旅游交通建设

继续推广“围绕旅游交通优先发展”的成功经验，以构建结构合理、安全、舒适、便捷的旅游交通体系为目标，加快稻城亚丁机场、阿坝红原机场、甘孜机场等支线机场建设，以及九黄机场、康定机场、西昌机场柄际口岸机场的申报力度，开辟新的国内外航线，积极探索开展小型飞机、直升飞机旅游。尽早完成雅攀高速、成昆铁路复线工程，启动雅康高速、川藏铁路、成兰铁路建设，着手康定～玉树铁路等申报。提升和建设一批通往重要旅游景区景点的三级旅游支线公路。

3.以城镇经济为聚集做好旅游城镇建设

以提高城镇化水平、增强旅游功能和特色化建设为目标，构建以马尔康、康定、西昌为中心，川主寺、红原、亚丁等多个区域次中心，旅游小镇为三级中心的旅游城市体系，继续完善旅游城市和旅游小镇的交通、通讯、金融、卫生等相关配套服务，加强游客集散中心以及旅游咨询服务等公共服务设施建设，完善旅游吸引物和旅游服务设施，增强城市的目的地和集散地功能，有效发挥旅游城镇在产业发展中的要素聚集和区域辐射作用。

4.以低碳经济为指导坚持生态环境建设

按照国家建设低碳经济和环境友好型社会的要求，全面实施“四川民族地区保护行动计划”，在重点旅游开发区域，尤其是世界自然遗产区、三江源高原生态保护区、生物多样性及生态脆弱敏感区，加大资源保护力度，对生态脆弱的重要旅游景区实行游客容量控制和环境监测制度。扩大旅游循环经济的试点范围，加快旅游业对三州地区内高耗能、高污染产业的替代发展步伐，旅游项目严格按照“设施景观化、垃圾无害化、污水零排放”的原则进行开发建设，实现旅游产业与资源环境的可持续发展。

5.推动旅游产品精品化与多样化

以提高旅游核心竞争力为目标，开发多样化旅游产品。国家级各类旅游资源和目的地要分批分期创建国家A级旅游景区；按照线路统筹思想，继续完善精品线路，培育不同级次的新的精品线路；围绕现有的九寨黄龙、海螺沟、泸沽湖等精品景区打造国际化旅游精品，形成四川民族地区旅游精品集群。融合民族文化、民族体育、生态农业、红色旅游等，打造满足各种需求的新产品和新业态。除打造国际化旅游精品外，要结合民族文化特征，构建四川独特的民族文化旅游产品。

（四）加强区域间旅游合作，推进民族地区旅游产业一体化进程

1.实施四川民族地区旅游全覆盖工程

以阿坝、甘孜、凉山为主体实施旅游全覆盖工程，提升四川民族地区旅游作为一个整体在国内外的知名度和吸引力。配合四川省“川西自驾车旅游产品规划”和“无障碍旅游”，三州合作编制“无障碍旅游区总体规划”，打破州间旅游交通壁垒，推行三州地区旅游线路“一卡通”、三州各支线机场落地后的“异地汽车租赁”，建设四川民族地区旅游呼叫中心提供统一预警救援服务，等等。设立四川民族地区旅游营销联合体。以省旅游局牵头，各州旅游区参与成立旅游营销联合体。建设以重点景区为依托、以精品线路为纽带、以重点客源市场为突破的联合宣传促销机制，实现资源共享、整体营销、多方共赢的整合计划，放大政府财政资金的作用。在此平台上，吸引、联合旅游景区、旅行社、航空公司、星级酒店等旅游企业共同参与，在海内外市场进行四川民族地区旅游整体营销推广。

2.在香港等地建设四川民族地区营销窗口

深入提炼四川民族地区整体国际与国内旅游形象，针对不同市场、不同促销目标、不同竞争对手宣传四川民族地区旅游品牌。参考成都市在香港设立文化旅游运营中心的模式，在国内沿海发达地区、香港等境外重点城市，设置专业化的，有针对性的，以营销四川民族地区旅游为主要职能的机构，联动吃住行游购娱整个产业链，做民族地区旅游目的地的整合营销，同时兼具招商引资功能。

3.积极构建无障碍旅游合作区

加强与国内其他旅游热点地区和客源市场的区域合作。以世界遗产地和民族文化走廊为载体，加强与省内乐山、峨眉山、青城山、都江堰合作，加快与北京、西安、丽江、拉萨、张家界等城市合作，实现世界遗产联线促销；充分发挥三州与云南、西藏、甘肃、青海在资源组合和地域、人缘、亲缘等方面的内在联系，积极推进协同开发，推出“高原生态游”、“民族风情游”等跨区域旅游产品，构建无障碍旅游合作区，共同发展跨周边省市的旅游线路，培育综合竞争优势，联袂打造旅游精品，形成产品互补、客源互流的多赢发展格局。

4.深化旅游合作的领域和深度

在继续引进旅游休闲娱乐企业、国内外酒店管理公司、其他各类企业进入三州投资、合资、合作经营和管理的基础上，在旅游规划、旅游资源开发、旅游商品开发、旅游人才培训、旅游市场开拓等方面扩大与国内外的合作力度，引进资金、技术、人才和管理经验，推动四川民族地区旅游业发展的国际化进程。特别是在旅游市场开拓和旅行社经营上，要采取包为积极有力的措施：一是加大宣传营销力度；二是在各主要客源地设立机构和窗口；三是进一步开放旅游市场，吸引更多国外旅游企业到民族地区合作、合资办旅行社或设立相关机构，从而与更多国家和地区实现市场对接。[2]

（五）整合要素，产业联动，倾力打造民族地区旅游产业链

1.促进旅游业与矿业水电业等产业协调发展

在资源型地区，产业之间的冲突是不可回避的矛盾。四川民族地区有丰富的水电资源和矿产资源，“工业强州”也是其发展经济的现实选择。但应注重工业与旅游业的协调发展。应真正把加强民族地区的生态建设与环境保护作为西部大开发的根本点和切入点，切实贯彻中央提出的实施西部大开发以生态环境建设为先的基本原则。包括在推动旅游业快速发展的过程中的产业之间的相互协调，短期增长和长远发展的相互协调，旅游发展和环境保护的协调，使得四川民族地区旅游产业发展成为一种可持续的模式，从而在统筹兼顾中实现和谐发展。

2.调整产业结构，完善产业要素供给体系

受到过去观光旅游市场需求为主的影响，四川民族地区旅游相关产业结构布局与产业供给体系普遍失衡，游客消费重点仍集中在旅游六大要素中的餐饮、住宿、交通、游览上，购物、娱乐所占比例与旅游经济发达地区相比有较大差距。因此，必须加快旅游产业结构调整，完善产业要素供给体系。大力发展旅游娱乐业和旅游商品业；提高旅游接待设施档次，改变餐饮业量大、面广、质低现状，挖掘有特色和文化品味的特色餐饮和特色服务；加快旅游基础设施建设，提升区域内公路特别是通往旅游区的公路等级，加快机场建设。通过旅游产业空间布局调整和区域旅游产业结构的优化，推进旅游业进一步健康快速发展。

3.整合产业要素，实现功能要素联动协调

加强对新开发景区的配套建设，引导高星级酒店和商务型酒店的投资，鼓励乡村度假酒店、主题式酒店、特色民居的发展，形成合理的空间布局和结构体系。交通运输业要加快建设口岸机场、支线机场与国际化航空服务体系，完善公路网络以及汽车租赁网点，形成功能配套、安全便捷、内外通达的立体旅游交通体系。特色餐饮业要深入挖掘民族餐饮文化和生态绿色餐饮内涵，加强对餐饮产品的文化包装，支持打造一批民族特色餐饮精品。旅游商品业应学习国际经验，通过政策引导形成旅游商品生产的企业集群，加快规划建设特色购物街，定期举办特色商品展销会，实行定点经营和严格管理。文化娱乐业要将民族特色与现代娱乐结合，强化民族村寨文化体验与背景营造，注重旅游集镇及旅游景区娱乐设施的规划，以吧文化、美食、音乐、地方文化和民族风情为娱乐特色，丰富旅游体验层次。

4.加强产业联动，拓展旅游相关产业链条

促进农牧业：推动传统农家乐、牧家乐向国际市场急需的民族村寨乡村度假屋（酒店）转变，坚持旅游开发与社会主义新农村建设紧密结合，通过农牧民村寨基础设施建设和社区参与带动农牧业发展。围绕“富民”这个核心，结合牧民定居工程，大力开发“藏家乐”、“彝家乐”、“羌家乐”旅游产品，使当地居民在旅游中直接受益。繁荣文化业：充分整合藏羌彝等民族特有的民俗宗教文化，把旅游、会展、文化娱乐结合，打造民族文化旅游节事，打造民族文化旅游集镇，推出民族文化旅游专线，建设民族文化博物馆，挖掘、整理和创作一批具有民族特色的民族文化娱乐产品，来实现民族文化资源的永续利用。激活金融业：争取包多金融机构在在民族地区设立分支机构，增加主要景区景点自助取款机的分布，完善多渠道多方式外币兑换业务，发展刷卡消费、旅行支票消费来激活金融业。拉动制造业：加快扶持旅游纪念品制造业，鼓励旅游景点、地方设计部门和生产企业三方合作开发土特产品、民族工艺品、旅游纪念品。发展教育业：通过向全国招聘旅游专业教育人才，促进大专院校合作，为民族地区旅游业培养各个层面的后备人才。

5.积极扩大民族地区旅游就业空间

以吸纳民族地区本地农村剩余劳动力、农牧民及贫困人口为重点，创造新的就业岗位，扩大就业空间。围绕旅游产业链条的延伸和旅游产业重点项目的实施，在重点项目实施地区、城镇周边和城镇特色社区，培育与之相互配套和互为补充的特色服务产业；规划建设一批功能比较完善、就业容量大，符合产业需求和可持续发展的综合生产、服务基地，拓展就业空间，促进产业融合，实现传统产业就业人员向旅游产业转移；在旅游重点项目、配套生产服务基地建设和经营中，更加关注民族地区社区居民尤其是当地农牧民和低收入人群的利益，充分发挥旅游产业解决就业和促进脱贫的作用。[3]

（六）加强旅游人才培养与人才队伍建设，大力实施人才兴旅

1.建立“四川民族地区旅游人才库”

完善旅游人才评价体系，为民族地区积极培养和引进一批与旅游相关的创意、投融资、市场营销、职业经理、特种服务等稀缺人才。打通民族地区旅游经营企业与旅游管理部门之间的双向人才流动渠道，定期选拔优秀旅游企业家、明星企业加入民族地区旅游管理部门，也鼓励优秀的旅游管理者到旅游企业和旅游景区创业。

2.建设民族地区旅游人才内部培养体系

整合四川民族地区存量旅游教育资源，科学合理设置旅游专业和内容，完善高、中、初级相结合的旅游人才培养体系。加快盛州（市）、县和企业四级旅游培训体系建设，大力发展在职远程教育，构建学历教育与岗位教育相结合的旅游教育培训体系，

3.构建民族地区旅游人才外部培养通道

在民族地区旅游领导小组领导下，与全省乃至于全国重要的旅游高等教育学校、科研院所建立战略性合作关系，每年为四川民族地区旅游部门和企业提供“订单式”办学合作，并与欧美、日韩、东南亚和港、澳地区旅游机构建立人员互访、留学互派、公费研修等合作交流关系。

4.深化民族地区旅游对外交流与培训

采取“请进来、送出去”的办法扩大民族地区旅游对外交流，邀请国内外旅游专家定期讲学授课，四川民族地区实施“三十工程”，即每年培训30名高级导游人才，每年送30名高级旅游管理人才到国外培训，每年重点选拔培训30名旅游专业的优秀大学毕业生。

5.设立“民族地区导游发展基金”

设立导游发展基金，每年定期从盛州级财政资金用于四川民族地区导游培训和奖励。鼓励发展继续教育、资格认定、人才“猎头”等旅游人才中介服务组织。

§　参考文献

[1] 四川省旅游局.四川省民族地区旅游产业发展规划[R].2008-2012

[2] Mou Benli.On the Leap-Frog Development in China"s Minority Areas[J].Ethno-national Studies，2003(6)

牟本理.论我国民族地区跨越式发展[J].民族研究，2003(6)

[3] Hu An’gang.Some Reflections on Building the Well-off Society in an All-Round Way in Ethnic Minority Areas[J].Ethno-national Studies，2003(1)

胡鞍钢.民族地区全面建设小康社会的几点思考[J].民族研究.2003(1)