4亿元专项资金被套取 四川南充现棚改迷局

源自：中国经营报

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非安居工程被定为城市棚户区改造项目
　　彭戈
　　国家审计署的一纸审计公告让川东北重镇南充市的相关部门和机构陷入到忙乱中。
　　7月18日，审计署公布了2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果。并对审计中发现的一些地方和单位存在的违反规定和管理不规范的问题进行点名通报──南充市位列其间。
　　审计公告显示，该事件涉及到南充两大国有机构：南充发展投资（控股）有限责任公司（简称“南充发展”）、南充市高坪区住房保障中心。前者是由南充市政府出资成立，市政府授权市国资委履行出资人职责的国有独资公司。是南充市国有资产经营、土地储备和出让、城市公共交通、水务领域的垄断性企业。而后者则是南充市高坪区城乡规划建设局下属机构，牵头负责该区的保障性安居工程建设。
　　根据审计公告，在2013年保障性安居工程建设中，南充发展和南充市高坪区住房保障中心存在“将非安居工程项目定位城市棚户区改造项目，发行棚户区改造企业债券2亿元、取得住房公积金贷款2亿元”的违规行为。此行为被审计署归类到“套取骗取棚户区改造资金”问题类型一栏。此外，另一家同为地方国资公司、名为南充市顺庆城市建设投资有限责任公司的一个下属项目部挪用了城市棚户区改造资金214.19万元，用于发放补助、招待费支出等。
　　对于在四川省棚户区改造方面一直颇有建树的南充市而言，这则审计公告对该市保障房建设方面的负面影响有可能在未来继续“发酵”。

事起江东
　　审计署公告没有点明具体所指。但据《中国经营报》记者了解，这个涉及到4亿元棚户区改造资金走向的项目是一个名为“江山丽景”的拆迁还房项目。
　　嘉陵江从南充市穿城而过。而“江山丽景”位于嘉陵江东岸高坪区的“江东新区”。该项目官方正式称谓为“南新路棚户区改造（江山丽景）项目”。
　　据项目资料显示，“江山丽景”项目包括了3幢新建18层电梯住宅楼、3幢21层电梯住宅楼、1幢17层电梯住宅楼以及2幢多层住宅楼，以及配套管网、道路、绿化等配套设施。项目建筑总面积为189000平方米，总住房套数为1493户。项目从2011年3月开始建设，整个工程的建设期是28个月。
　　在当地政府此前的相关通报和宣传中，“江山丽景”是高坪区乃至南充市的棚户区改造的重点项目之一。
　　“该项目体量比较大，所需资金也比较多。”高坪区城乡规划建设局的一位人士表示。据了解，作为当地政府确定的“棚户区改造项目”，“江山丽景”的项目总投资金额为4.74亿元。而根据审计署审计结果，建设资金中有2亿元来自南充发展投资（控股）有限责任公司经国家发改委核准发行、定位主要投向南充市保障房建设工程的“2013年南充发展投资（控股）有限责任公司发行公司债券（13南充发展债）。”另有2亿元则是来自专门用于支持保障房建设的住房公积金贷款。由此可见，该项目的建设资金几乎全部来自保障性安居工程专项资金。

审计暴露出问题焦点正在此处。
　　“市里是将‘江山丽景’项目作为棚改来实施的，那么这些资金投放使用就是顺理成章的。而审计署将该项目性质界定为农民拆迁还房，并不属于保障型安居工程。当然也不能使用保障型安居工程的专项资金。问题性质也就成为套取棚户区改造资金。”一位当地政府人士表示。
　　据了解，从去年12月持续至今年3月的全国保障性安居住宅追踪审计中，对南充市的审计是由国家审计署成都特派办来执行。在7月18日审计署发布审计公告后，有关“江山丽景”专项审计报告也由审计部门递送到南充相关部门，责令当地进行整改。

双重身份
审计署的公告搅动了一池波澜。
　　7月23日，包括公告中点名的南充发展投资（控股）有限责任公司和南充市高坪区住房保障中心派专人前往审计署成都特派办进行沟通。而该事件也迅速上报该市市委和市府高层。
　　“政府对此非常重视，正按照审计署的要求完善整改方案。”高坪区住房保障中心主任樊林表示。据樊林介绍，此前投向该项目的两亿元公积金贷款已经归还了1亿元。
　　而作为当事的另一方，南充发展副总经理胡强也表示正在“积极与相关各方进行沟通，尽快进行整改。”
　　虽然当事双方均表明对于整改的积极态度。但迷局依旧存在：为何性质本属于拆迁还房的住宅项目最后摇身变为了“棚户区改造项目”？
　　根据此前的公开资料显示，“江山丽景”项目在过去长达数年的时间里一直交错拥有着“拆迁还房”和“棚户区改造”双重身份。
　　2010年10月由南充市高坪区国家投资建设项目管理中心为招标人所发布的《南充市高坪区江山丽景（江东新区二村还房）工程施工招标公告》中已经明确将该项目界定为“新建拆迁还房”。而2014年1月高坪区政府官方网站上“政务公开”栏发布有关江山丽景小区拆迁房分配抽签活动的相关文章中，也将该项目称为“拆迁安置房”。
　　在江山丽景小区，已经入住的居民向记者证实了该项目性质是“拆迁还房”。据小区住户介绍，入住“江山丽景”的住户绝大多数都是当地农民。在2008年征地拆迁前，他们都是当地“马官垭二村”几个村民组的村民。据入住居民介绍，2008年5·12大地震前当地政府开始征收村里土地，同时对村民房屋进行拆迁。“政府从来都说是还房，没听说过是棚户区改造。”一位刘姓住户明确表示。

　　但在天平的另一头，这个小区同时还公开拥有一顶“棚户区改造”的帽子。
　　根据2013年12月11日发布的《2013年南充发展投资（控股）有限责任公司债券上市公告书》（简称“13南充发展债”）显示。江山丽景作为棚户区改造项目的身份最迟在2010年已为官方认定。
　　这份《公告》显示，“13南充发展债”10个定向投放目标中，包括了江山丽景项目，在《公告》中该项目被定义为棚户区改造项目。在该项目上的募投资金为两亿元。
　　同时，《公告》显示，从2010年到2012年，南充市环保局、发改委和国土资源局在对该项目审批过程中，相继分别出具了《关于对<高坪区江东新区南新路棚户区改造（江山丽景）项目环境影响报告书>的批复》《南充市国土资源局关于对南新路棚户区改造（江山丽景）项目用地预审的意见》《南充市发展和改革委员会关于南新路棚户区改造（江山丽景）项目可行性研究报告的批复》等文件，明确赋予该项目“棚户区改造”的属性。
　　对于该项目所具有的“双重身份”问题，受访各方人士均语焉不详，不愿回答。
　　“对于棚户区的认定，随着发展阶段的不同，标准也在变动调整。”南充市房地产管理局副局长杨长久表示──他没有对该项目的性质作进一步解释。据了解，南充市房管局是该市保障性安居工程协调小组牵头成员单位，对该市的保障性安居工程情况有着全面掌握。
　　根据南充市2014年3月20日发布的《南充市棚户区改造管理实施办法》，棚户区种类分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区以及其他危旧房棚户区。按照该规定，“城中村”经政府同意可以纳入城市棚户区改造范围。
　　一位受访人士表示，当地政府正是以“城中村”名义将该项目纳入城市棚户区改造。“但审计署成都特派办没有认可，认为该项目只是针对当地农民的拆迁安置工程，不符合‘城中村’棚户区改造概念。”

资金之问
　　对于南充而言，“江山丽景”项目所面临的审计问责，将有可能对南充未来保障性安居工程的资金获取带来不利影响。
　　根据南充市规划，在“十二五”期间该市将建设保障性住房和实施棚户区改造8.5万套（户），对人均居住面积13平方米以内的城市低收入家庭实施实物保障和租赁补贴，基本解决城镇低收入家庭的住房问题。需要的资金量将达到上百亿元。此前南充在保障性安居工程建设，尤其是棚户区改造方面表现突出，在棚户区改造领域有着“南充模式”之称。
　　基于南充在保障性住房方面的成绩，南充在2012年被列入全国第二批利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市。在四川省内另外仅有成都、德阳、攀枝花等三个城市取得了这一资格。
　　“保障房建设是政治任务，有着严格的要求，各个地方政府都不敢大意。”一位受访人士表示，在保障房建设上南充这样的地方政府一直有着比较大的资金缺口压力。“国省补助资金少，地方财力有限，配套资金不足，资金缺口比较大。”该人士表示，2014年该市将建设保障性住房和棚户区改造安置房超过10万套，资金的需求量达到接近200亿元。“但国省补助不到25亿元。需要地方筹集的资金高达173亿元。”
　　在相关人士看来，此前南充成功发行“13南充发展债”和取得公积金贷款支持保障房建设资格，本来是对南充弥补建设资金缺口的有益补充，未来有望打通更多的资金渠道。
　　据了解，主要募投方向为保障性安居工程的“13南充发展债”的资金规模达到20亿元。而2013年南充市利用全市住房公积金贷款支持保障性住房建设的发放项目贷款则达到4.2亿元。
　　但在这两个新增资金渠道中，分别各有两亿元投向了非保障性安居工程的“江山丽景”项目，这4亿元资金也被审计署定性为“套取骗取棚户区改造资金”。
　　对保障性住房建设资金有着巨大缺口的当下，对南充而言，这不是一个好消息。
　　据了解，南充市房管局和南充发展公司今年正在向国开行争取80亿元到100亿元的棚改专项贷款。一直以来，国开行承担着全国60%以上的棚改资金，是最重要的资金来源之一。但从2012年以来，审计署对城镇保障性安居工程实施的历次跟踪审计中所暴露出的问题已经引起了国开行的警惕。据了解，国开行在棚改资金提供上面已经制定了详细的资金监管方案。
　　“（江山丽景）这个事情发生，会不会对南充争取国开行棚改资金以及其他渠道资金带来影响，谁也不知道。”一位受访人士表示。

审计署公布的保障房项目违规典型问题典型案例
　　1 虚假申报
　　河南新乡投资集团有限公司通过编造虚假棚户区改造规划、虚估投资额等，以城市棚户区改造名义发行债券9亿元，其中7.77亿元实际用于旅游开发、对外出借和投资等。
　　南充发展投资（控股）有限责任公司、高坪区住房保障中心将非安居工程项目定为城市棚户区改造项目，发行棚户区改造企业债券2亿元、取得住房公积金贷款2亿元。
　　2 管理松懈
　　大兴安岭地区部分保障对象个人申报材料不实，相关部门审核把关不严，812户不符合保障条件违规享受廉租住房保障待遇。
　　北京市门头沟区部分保障对象个人申报材料不实，相关部门审核把关不严，114户不再符合保障条件未及时退出，仍违规享受廉租住房实物配租。
　　3 数额巨大
　　石家庄市地产集团有限公司将专项用于棚户区改造的企业债券资金19.21亿元，用于支付土地整治费用、增加集团注册资本金等支出。
　　烟台市宏丰置业发展有限责任公司将安居工程项目贷款6亿元对外出借，截至2013年底尚有3.5亿元未收回。
　　大兴安岭林业集团公司将专项用于林业棚户区改造的企业债券资金4.34亿元，用于机场、公路等其他项目建设支出。
　　4 移花接木
　　蚌埠市淮上区桂花园、槐花园、大板楼危房改造、果园新村、吴小街商贸园区安置房、荷花园、桃花园等7个项目配建廉租住房。2390套廉租住房被用于棚户区拆迁周转、临时过渡。
　　保定市锦绣鑫城、保运鑫苑、保运嘉苑和丽都风景保障性住房项目分别有1115套、144套、159套和63套共计1481套单位集资建设经济适用住房被违规对外销售。
　　太原市万柏林区西华苑四期公共租赁住房项目518套公共租赁住房被用于道路拆迁安置或临时周转。
　　5 侵占耕地
　　河南省辉县市常村镇常东、常北、逢春、固春、凝春社区和冀屯镇冀祥社区、百泉镇金河社区、孟庄镇夏峰社区8个公租房建设项目未办理农用地转用审批手续，违法占用耕地24.26万平方米。
　　吕梁市临县城南后寨则保障房项目、交口县惠民苑小区廉租房项目和北部新区公租房项目未办理农用地转用审批手续，违法占用农用地6.56万平方米、耕地4782平方米。