孙晓霞：将研究统一地方债评级量化指标 提高可比度

源自：财经栏目

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　　12月26日，国债协会孙晓霞会长在“政府债市场高质量发展研讨会”上表示，政府债市场要可持续、高质量发展，眼下有三项工作要打好基础。一是地方债信用评级要规范。二是地方债预算绩效管理要有。三是政府债市场要可持续。

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上传时间: 2018-12-26 17:03

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以下为全文：
一是地方债信用评级要规范。
　　地方政府债券作为当前我国债券市场规模占比最高的债券品种，信用评级是对于政府债券市场健康、可持续发展具有重要意义。从2014年财政部发文明确要求开展地方政府债券信用评级以来，地方政府债券市场已纳入了规范发展的轨道，在转变观念、强化风险意识等方面，见到了一些成果，但还存在着较大的挑战。
　　首先，从评级表现和投资者反应来看。自2014年首次对地方政府债券进行信用评级起，截至目前，所有地方政府债券的最终级别均为AAA级，没有反映出区域的信用差异，比如上海和黑龙江，浙江和贵州，信用评级级别都是一样的。但从市场看，投资者对地方政府债券信用评级结果认可度低，还是用脚投票。从2017年各地公开发行的地方政府债券的利差均值看，其范围在5.9bp-42.7bp之间，可以看出，价格差异与同质化的评级结果明显背离，信用评级作用没有充分发挥。
　　其次，从评级机构来看。一方面存在低价竞争的现象。部分机构为抢占市场，“价格战”愈演愈烈，有的甚至显著低于业务成本，长此以往可能导致市场“劣币驱逐良币”。另一方面，评级体系还存在需要规范的空间。评级机构对地方政府一般债券的评级思路是基础信用评级+外部支持评级，基础信用等级能拉出各地区大致的差距，外部支持等级为最终级别达到AAA填平补齐，致使评级结果不能真实反映信用级差。此外，虽然各家机构的评级方法中使用的关键指标具有相似性，但关键指标中运用的具体量化指标和计算方法仍有较大差异，对这些关键量化指标及其计算方法和最低权重加以明确和统一，可以提高评级结果的质量和可比性。
　　第三，从市场信息透明度来看。一方面，地方政府一般仅公布基本财政数据，信息披露不完整；不同区域的地方政府预算公开进度不一，财政体制与管理、财政预算与执行、债务口径与统计等方面的透明度不够。这些都在一定程度上降低了评级依据的准确性。另一方面，评级机构的评级方法、评级过程和评级结果披露存在不透明。在关键量化指标和计算过程有差异且不透明的情况下，评级报告所披露的信息对于投资者来说较难进行横向比较，影响评级结果的应用；在没有充分披露评级流程和地方政府基础信用等级的情况下，仅简单披露最终信用级别，将削弱信用评级的揭示风险功能。
　　信用评级是地方债市场基础设施的重要组成部分，对地方债市场高质量发展具有不可或缺的重要意义。因此，下一步，我们一是要制定出台地方政府债券信用评级业务自律规范指引，引导评级机构规范发展；二是研究统一关键量化指标及其权重，提高评级结果的可比度；三是研究制定最低信息披露要求，提升市场透明度。通过提高地方债评级的规范性和信息透明度，来促进地方债市场实现高质量发展。

二是地方债预算绩效管理要有。
　　自十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，经过十几年的探索，我国预算绩效管理取得明显进展和成效。尤其是2018年党的十九大报告提出要“全面实施预算绩效管理“，我国预算绩效管理改革进入了一个全新阶段。以绩效为导向，对地方债实行管理和评价，也应该是贯彻落实这一要求的需要。地方债预算绩效管理有利于规范地方债“借、用、管、还”全过程，切实防范财政金融风险，提高地方债资金使用效率和质量，积极发挥地方债对经济社会发展的促进作用。
　　首先，对地方债绩效管理要有目标。绩效目标是整个预算绩效管理体系的前提，建立全过程绩效管理链条，目标管理是最重要的一步。开展目标管理，是要把地方债管理部门的职能和战略目标转换成明确的、具体的、可衡量的绩效目标。因此，要研究建立地方债绩效目标和管理机制，加强对绩效目标进行事前评估，包括地方举债方式、限额控制、举债程序、偿还方式、资金用途、融资利率等方面。
　　其次，对地方债绩效运行要有监控。绩效监控是绩效管理流程的关键环节，是对绩效目标的完成情况进行跟踪管理，以便及时发现并纠正绩效运行中存在的问题。绩效监控的质量好坏直接影响管理的成效。因此，要对绩效目标实现程度和预算管理实行“双监控”，形成债务风险预警、绩效纠偏等跟踪机制，保证绩效目标如其实现。
　　再次，对地方债绩效要有评价。科学的绩效评价体系是预算绩效管理的核心，是对绩效目标的完成情况进行分析评价。通过对地方债绩效管理过程和结果进行综合评判，可以衡量地方债是否发挥了应有的经济效益、社会效益，是否达到预期的政策目标。因此，要研究建立能综合反映地方债资金使用效率和效果的绩效评价体系，制定科学的评价内容、评价方式、评价指标等，实施客观公正的评价，并提出进一步提高债务资金使用绩效的意见建议。
　　第四，对地方债绩效评价结果要有应用。绩效评价结果的应用是绩效管理的生命线，是绩效管理全过程的落脚点。评价结束后，把评级结果及时反馈给各利益相关方，最终形成地方债绩效管理的事前、事中、事后闭环系统。因此，要从挂钩机制、奖惩机制等方面，加大绩效评价结果应用力度，促进地方政府树立“举债必问效、无效必问责”的意识。
　　有这样一个绩效管理体系的约束，有助于提升地方政府债的质量，为债券市场提供一个流动性好、安全性高的“银边债券”。有这样一个体系，有利于我们在地方债市场高质量发展的路上走得更好更稳。在这个体系建设中，协会也积极参与，拟开展相关课题研究，通过研究构建地方债预算绩效管理的机制体系，为地方债预算绩效管理的推进提供实施办法及路径参考。

三是政府债市场要可持续。
　　高质量发展的政府债市场必然是一个可持续的市场。促进政府债券市场可持续发展，是一项长期、系统性工程，我们要坚持以下三个导向：
　　一要遵循“市场化发展”的导向，充分发挥市场配置资源的决定性作用。要坚持完善市场化发行管理，使政府债券发行利率完全交由市场决定；要重视市场价格信号的培育和维护，健全完善国债收益率曲线，探索建立地方政府债券收益率曲线；要充分考虑投资者需求，创新和规范政府债券品种和交易工具，完善交易结算制度，满足市场投资和资金配置需要。
　　二要遵循“制度先行”的导向，避免走“先发展、后治理”的老路。要夯实政府债券管理的法律制度框架，进一步明确新时期我国债务管理战略目标，研究建立保障市场顺畅运行的法律法规体系，研究建立活跃市场交易的会计制度和税收制度，实现政府债券管理的法治化、规范化。
　　三要遵循“协调统一”的导向，努力维护市场统一。当前，我国政府债券市场发展过程中，市场难以统一互联，阻碍了市场高效运转和价格深度发现，增加了市场运行成本。下一步，要改变市场分割的现状，推动政府债券市场实现互联互通，最终形成一个全国统一、面向所有投资者的市场。
　　促进政府债市场可持续、高质量发展，要做好以下工作：
　　一是要深化国债市场改革，提升市场流动性。要不断健全国债续发行机制，增大单只国债流动数量；要积极推进国债预发行，增强国债市场价格发行功能；要完善国债随买随卖做市支持，逐步探索引入换券操作，提高二级市场运行效率和流动性。
　　二是推进地方摘市场化改革。要进一步加强地方债市场化发行机制建设，扩大地方债续发行试点，健全完善续发行机制，增大单只债券发行规模；要完善二级市场交易制度，不断推动投资者主体多元化，加强信息披露的充分性和透明度，进一步规范信用评级，促进地方债交易活跃和合理流动。
　　三是加强政府债市场基础设施建设。要积极推进政府债市场基础设施统一互联，推动政府债市场实现统一托管，使投资者使用一个账户可以高效地在多个市场进行跨市场结算，最大限度维护市场统一。建立完善统一的信息系统，强化对政府债基础设施的统一监管。