自治权落实与民族区域自治制度的完善

源自：中国民族报  : □ 付柏寒

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　　民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题道路的制度安排、法律保障和政策源头。习近平总书记在去年召开的中央民族工作会议上强调，“没有国家团结统一，就谈不上民族区域自治。同时，要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方特殊问题。”自治权是民族区域自治制度的核心内容，民族自治地方如何在坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合前提下行使好自治权，是坚持和完善民族区域自治制度的重要内容。但是如何使自治权落到实处，促进民族自治地方经济社会健康有序发展，既是一个具体法律和制度的设计与运行问题，又是如何将“纸面上的权力”在实践中落实的问题。张殿军教授的新著《民族自治地方自治权研究》（民族出版社，2015年8月版）对上述问题进行了深入细致的分析，提出了独到而富有建设性的回答与解释，对促进民族自治地方自治权的有效行使、进一步完善和落实民族区域自治制度具有重要的理论价值和现实意义。
　　本书在以下几个方面的探索和分析尤为值得肯定和赞赏。
　　一、尝试去理清学术界和实践中对自治权认识的一些似是而非的观点和看法。在学术研究和实践中，对于自治权的法律属性、自治权行使的主体范围、自治权的空间效力等问题，看似老生常谈的问题，实则仍然存在着一些模糊认识。本书通过对民族自治地方自治权结构、来源及内容的梳理和分析，认为民族自治地方自治权来源于中央的授予。从自治权的内容和实施方式来看，是自治地方依法行使的职权，因而，自治权属于国家公权力范畴而非私权。自治地方少数民族享有的权利与民族自治地方自治权是两个层面的问题，两者的主体、权利内容和涉及的法律关系均存在着差别，不能简单划等号。
　　二、指出中央与民族自治地方的关系是“统一与自治”而非“集权与分权”的关系。民族自治地方国家权力机关和行政机关既是自治机关，行使自治权，同时又是地方一级国家机关，行使一般性地方国家机关的相应权力，两者的权力和职能存在着一定范围和程度的交叉与重叠。民族自治地方自治权是附加于地方国家机关权力之上的权力，自治权行使不能脱离一般地方国家机关权力。
　　三、对城市化过程中自治权面临的现实挑战问题提出了具有操作性的方案对策。在城市化不断发展过程中，城市结构和形式的改变导致少数民族利益关系格局发生了新变化，尤其是一些民族自治地方自治县撤（州）县改市以及行政区划调整，使民族区域自治制度的运行与实施面临着新的问题与挑战。2012年国务院颁布的《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》提出，“支持黔东南州实施凯里—麻江同城化发展，……率先开展自治州辖区行政体制改革研究”。作者以此为出发点，在分析城市化进程中自治权偏离与流失表现样态基础上，指出民族区域自治的实现形式与自治州政府纵向结构制约着自治州减少行政层级和行政区划调整的改革步伐，优化自治州行政区划是自治州行政体制改革的关键环节，并详细论证了自治州行政区划改革的具体方案，具有很强的实践意义。
　　四、从协商民主的新视角观察和考量民族自治地方自治权。本书通过考察民族区域自治制度中协商民主的法律框架，提出了完善民族区域自治制度中协商民主的具体措施。作者认为，在民族问题治理过程中引入协商民主机制，扩大少数民族群众有序政治参与，有利于缓解社会矛盾，促进多民族国家的政治整合与民族区域自治制度的完善和创新，从而有利于进一步落实自治权。
　　五、对民族自治地方立法自治权配置进行了相当详实的阐释。本书探讨了民族自治地方立法实体性权力内容的分配、不同主体各自制定的规范性法律文件的效力范围与关系，着重分析了民族自治地方立法主体、立法权限、立法程序以及监督机制的科学性、合理性、有效性及可行性，总结了民族自治地方立法的实际状况和立法权配置存在的问题及深层次原因。通过对自治立法权配置与实际运行的考察，分析了自治立法的诸多技术细节，为完善自治立法提供了有价值的参考。
　　当然，书中相关内容还存在着进一步研究的空间。例如，在研究行政自治权行使过程中，由于缺少相关的实证调研资料，还缺乏有针对性的详尽分析；由于对国外相关成果的了解不够，因而对国外实行类似制度国家相关权力的组织架构、运行模式、中央与地方的权力配置等问题分析借鉴不足。