四:英美城市更新存在的问题
美国和欧洲的一些国家,在第二次世界大战后,都曾经历了一个“城市更新”。由于大规模更新改造计划缺少弹性和选择性,尤其是开发公司受经济利益的驱动,以高容积率、高出房率为主要追求目标,结果不但未能取得预期的结果,反而使许多历史性城市受到了破坏。更有甚者,城市更新的后期还出现了第一次城市危机。1973年,尼克松政府不得不宣布结束城市更新计划,而代之以“住房与社区发展计划”。同样的,英国在战后重建中也经历了一个推土机时代(Age of the Bulldozer),但在20世纪70年代,也进行了调整。他们在城市规化中,很少再用旧城改造(Reconstruction)、改建更新(Renovation)等概念,而采用整修(Refurbishment)和再生(Regeneration)等概念。这些发达国家走过的弯路,充分说明了对历史性城区采取怎样的规划政策,绝非仅关系到历史文化保护的问题,它们同样会影响到经济的发展。
(一)英美早期大规模的清除贫民窟,代之以毫无特色的“国际式”标准高楼,破坏了原有的街区风貌及邻里之间那种和睦的社区关系。同时,清除过后城市密度更大,给城市的交通、环境及基础设施等带来更大的压力。
(二)英美旧城更新通过强化中心区的土地利用,旧街区地段通过市场化的地价机制吸引了盈利能力较高的产业(如金融保险业、大型商业设施、高级写字楼等)。但是,这种更新方式将原有居民住宅和混杂其中的中小商业排斥到城市的其他地区,因为它完全用获利更高的商业取代了居住用途,设施没有得到有效合理利用,城市缺乏多样性。如美国纽约曼哈顿中心区的Wall Street,尽管摩天大楼鳞次栉比,该地区的文化娱乐业和餐饮零售业等其他商业逐渐衰败,街道景象萧条。
(三)二战之后,美国城市地区的经济经历了深刻的结构调整与转型,传统产业在经济中的比重不断下降,并在空间上逐渐由城市的中心地区向郊区迁移。中心城市在人口和传统产业外迁的压力下,积极改造城市的破败地区,建设中心商业区(CBD),改善城市形象,营造良好的投资环境,以期在服务业领域维持和增强对于郊区的比较优势,保持城市中心地区的经济竞争力。为此,在联邦政府的1949年住房法以及之后一系列相关政策法律和援助项目的支持下,美国城市以住房建设和城市更新为重点,进行了大规模的城市改造和再开发,意图在经济发展和社会平等两大领域有所建树。但是,实践证明,在中心城市的经济复兴尚未取得明显成效的同时,城市改造却在很大程度上有违城市政策的初衷,损害了社会公正,加剧了美国城市与郊区之间、社会不同收入阶层之间在经济与居住上的隔离与不平等。