公民民族成份确认原则及对策

源自：人民论坛  : 曲衍东

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　　族籍是公民享有的公法上归属于某一民族的身份与地位。如同国籍一样，族籍代表着个人的自我认同、族群共同体的接纳与国家制度的肯定与确认。在我国，相关的国家政策也总是以族籍作为政府肯定性行动的前提条件，族籍与公民的民族权益息息相关。相关法律文件中，族籍经常被表述为民族成份，是基于国家民族识别所确定的我国民族组成结构基础上的具有法律效力的公民民族身份认同。

民族成份确认的基本原则
　　民族成份既涉及到公民父母族籍、抚养关系、民族归化等客观事实问题，又涉及到国家对于其族籍状态的权威认可，两者兼备则形成了公民具有法律效力的民族身份。行政机关对于公民族籍的确认应当遵循一定的基本原则。目前，我国法律制度也一定程度上有所体现。
　　血统原则。血缘在人类民族意识萌生之初便是天然维系人们使之成为一个共同体的纽带。从历史源流上看，民族认同先于国家的产生，是否接纳与承认某人为某一民族的成员，其标准是在历史的过程中自然而然地在本民族中形成的，甚至这种标准先于语言和文字的出现而没有明确的表达与记述。是否会运用民族语言、了解本民族文化、通晓本民族历史、信仰某一宗教、保留本民族生活习惯，这些都可能构成一个民族是否认同其成员的标准。众多标准之中，血统往往具有主导的地位。当前，很多少数民族年轻一代受汉族文化以及西方文化影响较大，越来越偏离了族人世代传承的生活模式，造成一些舆论对他们族籍的不认同。各民族对于其成员的标准各有不同，然而较为共通的一点即是需要成员与本族人具有一定的血缘上的联系。通过血统判断族籍，也是实现公平公正最为简单有效的做法。
　　族籍与国籍有一定的相似性，但也有不同。国家对国籍的确认往往在出生地与血统等因素间权衡考虑，族籍确认的相关制度中更重要的因素应当是血统。因为民族的本源即是具有共同血统因素的人相互聚集在一起而形成的人的共同体。然而，我国新近的规定却对上述观念提出了挑战。国家民族事务委员会与公安部制定的《中国公民民族身份登记管理办法》（以下称为《登记办法》）无疑对血统原则为基础的族籍确认制度进行了突破。依该规章第七条，公民可在18岁以前由于抚养关系的客观变化，变更为继父母或养父母的民族成份。我国一直重视少数民族权益保护，该规定创造了新的族籍连接点，关涉许多人的族籍权益，有必要进行慎重论证。
　　便利抚养原则。确认公民族籍往往发生在其尚未成年之时，为了未成年人利益考虑，出于家庭关系的稳定，可以从便利抚养义务履行的角度确定未成年人族籍，即采用与抚养人相同或与其民族风俗习惯不相冲突的族籍。在一般情况下，抚养关系与血统原则具有一致性，未成年人父母就是其法律上的抚养义务人。当然，在一些情况下由于婚姻、家庭关系的变化，也可能出现抚养义务人与未成年人不具有血缘关系的状况。《登记办法》第七条，就是在这种特殊情况下进行的变通。
　　意思自治原则。民族认同感是族籍形成的根源，个人的意思自治也可能决定族籍的归属。这种意思自治既体现在先天的族籍登记，也体现在后天的族籍归化。然而，意思自治原则并不是族籍确认的通用原则，由于血统成分的客观性以及未成年人意志法律效力的不完全性，意思自治原则往往让位于前述两种原则，受到一定的限制。同时，为了公民族籍具有一定程度的稳定性和确定性，族籍也不应当随意变更。《登记办法》第六条第二款规定：“新增人口的父母民族成份不相同的，应当根据其父母共同签署的民族成份填报申请书予以确认并登记。”此条规定了公民民族成份初始状态的确定方式，也是公民在18岁以前唯一一次可以依据主观选择而影响民族成份的机会，除此之外的其他事由皆是有关客观的家庭情况变化。
　　对于此项规定有两种理解方式：一是新增人口父母凭自己意志决定公民族籍。二是公民通过其法定代理人代为处分，决定自己的民族成份。两者其实都不全面，此处虽体现了对于公民意志的尊重，但本质上还是国家的行政权力的行使。这种尊重相对人意思表示的行政行为并不罕见，比如最常见的婚姻登记行为，即是在当事人合意的基础上有行政机关依据法律而为的行政行为。如若将上述族籍登记中的父母共同签署行为理解为代理人合意，则不能解释为何当事人不能依据合意而在公民18岁前变更其族籍。此外，《登记办法》中仅规定了共同签署可以确定族籍，如果父母不能达成合意，拒绝签署那么如何确定相对人的族籍呢？是否这就意味着行政机关要拒绝登记？这种理解也是不恰当的。所谓职权即有权力与责任双重面向，公安机关有户籍登记的职权，也意味着有相应的责任。正因为族籍确认的权力属于公法权利，即使父母双方拒绝签署，具有确认与登记职责的行政机关也不能放任“黑户”的产生。
　　确定性原则。确定性原则是指公民的族籍状态应当相对稳定，不能随意频繁变更。这一原则体现在两个方面：其一，公民族籍确认的范围有所限制，一般可以在父母的族籍范围中选择；其二，公民族籍的变更受到限制，不能任意变更。
　　根据《登记办法》的规定，我国公民出生时族籍由父母意愿决定，十八岁前由于客观抚养关系的变化才能提出申请，也就是说对于其本人而言，十八岁前其民族成份是既定的，一般不得变更。值得注意的是其中第八条规定“未满十八周岁公民变更民族成份，应当由其父母或者其他法定监护人提出申请”，目前尚未有相关的细化规制，此处应依文义解释当理解为父母是以自己身份向有关机关提出申请，并非作为未成年人的法定代理人代为提出。也就是说，公民未成年时其族籍不由自己决定。族籍的确定实际是国家对于多种因素的综合考虑，现行规范主要是对于未成年人客观抚养状态及其父母意愿的考虑，在众多因素中个人意愿并非决定性因素。可见，立法者较为认同族籍确认权是公权力决定的事项，不由私人意志，甚至不由确认对象本身的意愿自由决定。公民的申请只是对依申请行政行为的启动，族籍的标准依然由客观法定。

多重原则的法律问题
　　从目前立法来看，我国族籍登记制度采取的是多重原则的复合标准。在多种族籍确认原则中，立法者特别注重的是社会中家庭关系的稳定，尤其是抚养关系的稳定与抚养义务实现的便利。依现有规定，当父母婚姻关系发生变化或者抚养关系发生变化就可能申请变更为继父母、养父母的民族成份。这无疑是出于对未成年人利益的一种保护。民族成份代表着一定的生活习惯、宗教信仰和道德准则，变更为现有家庭的民族成份能有更利于未成年人的抚养，使其适应新的家庭环境。
　　然而这种规定却造成一种血缘关系与族籍状态的割裂，使得在没有经过未成年人本人同意的情况下，让其抛开已经形成民族认同具有亲缘关系的民族，变更为一个陌生的民族成份。从根本上讲，这是由于忽视了未成年人本人的民族认同所造成的。我国法律虽不承认未成年人具有意志健全的行为能力，但这并不代表未成年人自己的意志不具有法律意义。作为未成年人的法定代理人，父母也仅仅能为未成人从其本人的利益出发而做出一定的行为。这也是将未成年人设想成为意志成熟的理性人所作的考虑。离婚诉讼中，子女自己的意愿也可以成为裁断抚养关系的因素。由此可见，法律并不否定未成年人自己意志的存在。另外，对于一个民族的认同是在日积月累的过程中形成的民族认同，在人的思维中逐渐强化，并非在一个时间点就可以从无到有。青少年必然能够形成一定的民族认同观念。而在《登记办法》的规定当中，父母或者其他的监护人决定了未成年人民族成份的初始状态与变更申请权，自然会造成与未成年人本人观念的脱节。
　　举个例子来说，继父母为了共同生活的便利，将继子女的民族成份变更与其相同，就可能造成继子女对新的民族成份没有认同感，一些新的民族习惯难以适应，造成生活上的困扰。而且依据《登记办法》规定，本人能够申请变更回原有族籍的机会只有年满十八周岁后的两年内，对于一些消息闭塞交通不便的民族自治地方或民族聚居区，这一期限转瞬即逝。再如，从小与养父母生活在一起的未成年人，如果希望变更为与养父母同样的民族，而养父母出于对其本来族籍的尊重未与变更，则终身没有机会变更为自己认同的民族。不得不说，我国的这一规定充满着浓厚的父权主义色彩，子女的族籍几乎完全由父母决定，而本人没有发言权。
　　此外，显而易见，为了享有更多的族籍权益，必然会有人恶意制造新的连接点。通过收养、婚姻关系的变化来为子女改变族籍。这样自然会影响正常婚姻家庭生活的社会秩序，产生恶劣的社会影响。也会有人通过少数民族身份参加高考，进入高校后改为汉族等其他民族来就业。这些都会使得国家预期的少数民族优惠政策的行政目标难以实现，恶意的投机者侵占本应分配给真正需要政策天平倾斜的人们的机会，造成社会不公。产生上述问题的症结在于《登记办法》更多地考虑了抚养关系实现的便利，将其置于超过公民与本民族血缘之上的地位。
　　这种便利抚养的原则看似是为了保护未成年人的利益，然而在族籍问题中却未必是最有利于未成年人的选项。1989年联合国《儿童权利公约》中规定：“关于儿童的一切行动，不论上由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”，确立了儿童权益最大化原则，目前成为世界各国普遍共识。《登记办法》中的规定更利于抚养关系中义务方义务的履行，却不一定是权利方利益最大的方式。对于未成年人的利益，应当通过更为复杂的程序去衡量。他山之石，可以攻玉，美国经常派社工进入家庭去了解未成年人的监护状况，评定其监护人是否合格。儿童的重大事项往往不能仅凭父母的一己好恶，是否有利于儿童获得最大利益，往往需要用社会普遍共识来定夺。对于儿童的族籍权益，也可以考虑采用一定的行政程序，由行政机关或者法院进行个案判断。
　　质言之，上述问题的根源就在于对于族籍确认中的多种原则的重要性差别没有梳理清楚，本末倒置，轻重未分。在血统原则、便利抚养原则、意思自治原则和确定性原则中，应当以血统原则作为最为根本的原则，具有基础性地位。而《登记办法》中未有足够的体现。便利抚养原则应当作为个案衡量的补充性原则，而不应当创造连接点凌驾于血统原则之上，否则就容易成为恶意变更族籍的法律漏洞，更加不利于保持稳定的家庭关系和营造良好的社会环境。确定性原则虽然重要，却应当给予意思自治更多的空间，以保障公民应当享有的族籍权益。目前《登记办法》中满十八岁两年内才能申请变更的条件，尚不足以充分体现意思自治原则。即便是为了族籍的确定性考虑，也可将时间条件放宽，对变更的次数进行限制。

民族成份确认原则问题的对策
　　其一，确立血统原则的基础地位，将民族成份概念回归到血统原则决定的本来轨道上。论及民族成份的本来之义，就在于血统。美国每年吸纳大量的移民，其国内种族成份十分复杂。在这种环境下，国民普遍已经淡漠了民族观念。然而时常却听说有美国人对于自己的种族这样表述：“我是十六分之一波多黎各人。”在一个文化、语言、习惯甚至意识形态已经高度融合的社会，民族剥离了历史长河下留下的印记，依然会显示出血统原则的本来面目。民族成份本就由父母血缘决定，这种方式更为客观，不会产生前面所讲的不确定因素。
　　其二，厘清民族成份的概念体系，建立与族籍概念不同的民族成份概念。正如同我国的户籍与籍贯是两个不同的概念一样—前者标示着客观的事实和国家认可，后者是从父从祖的自我认同的地理归属；族籍与民族成份也可以通过立法确定为内涵不同的两个概念。在这样的概念体系下，族籍是经由国家公权力确认的公民的民族归属，一人只有一个族籍，具有唯一性。而民族成份是公民血缘上的比例关系的客观反映，不可改变；民族成份也可以存在多元的样态，公民的民族成份可能包含不止一种民族。比如，一个父母一方为蒙古族一方为汉族的中国公民，血统上一半为蒙古族一半为汉族，这种状态即是该公民的民族成份。“成分”本身就有“构成事物的不同因素”之义，将公民的民族成份的概念确定为不同民族的比例关系，也是回归其更为贴切的语言本意。
　　血统比例的民族成份概念有利于政府的肯定性行动的实施。在一些需要给予少数民族优惠条件的情况下，相关的法律制度可以对施惠对象的范围进行更精准的把控，同时实现客观公正。如一些民族成份的规定可以实现差别化的细致的政策划分。在当下信息化时代背景下，要实现细致的民族成份登记并不存在技术上的难度。此外，许多外籍人士长期在华工作生活，与中国公民通婚，甚至在一些城市形成了聚居现象。这其中不乏希望加入中国国籍的外国人。亟需我国在出台归化法律制度的同时，也需要考虑如何确定他们的民族。我国目前通过民族识别已经确认的民族种类显然不能涵盖这些人群。而如果民族成份采取对血统客观记录的方式，则这一问题并不难解决。
　　其三，落实意思自治原则，通过行政程序保障未成年人享有族籍变更权，兼顾确定性原则的同时保障公民变更族籍的权利。对于未成年人应当通过一定的程序调查其家庭状况，由行政机关或司法机关判定其族籍。避免父母自行决定族籍变更产生不利于未成年人的状况，同时也可以防止恶意变更族籍的发生。既然族籍确认权本质上是国家公权力事项，通过一定的行政程序对其进行干预也是应有之义。为了具体判断个案中族籍变更的情况，保护未成年人权益，应当适度放开族籍确认中行政裁量权，同时通过严格的行政程序保障公民权利，规范公权力行使，杜绝恣意行政的发生。对于成年公民，在符合法定条件的情况下，应当保障其变更族籍的权利。不应以确定性原则为理由妨碍公民权利的实现，可以通过变更次数的限制体现族籍确定性原则，放宽申请变更的时间期限。
　　其四，杜绝利用原则恶意变更族籍，完善民族政策的受惠标准。我国对于少数民族的优惠政策往往以族籍作为唯一标准，这也使得其背后意味着太多的个人利益。自然要有许多人希望通过改变族籍获得更多优惠。除了族籍外应当引入其他的受惠标准，依行政目标的不同，对于一些肯定性行动可以附加更多的条件，逐渐削弱族籍在其中的比重。从根源上杜绝恶意变更族籍的现象。一些针对少数民族公民的优惠政策可以根据其性质的不同而制定出更为综合的标准，比如参考公民是否会说少数民族语言、通晓少数民族文化，是否在少数民族地区长期居住等情况，综合考虑是否给予一些特别待遇。
　　总之，我国现有族籍登记制度突破了传统意义上的族籍观念，产生了一系列前所未有的法律问题。我国民族情况与其他国家相比具有特殊性，在制度的设计中具有更多的发展空间与可能性。族籍或民族成份的登记是确认公民民族身份的公权力行为，也是民族法律关系的起点，具有十分重要的地位，尚需要更多理性思考。

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