牧区合作经济发展中的制度与政策思考

源自：中国民族新闻网  : 敖仁其

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　　草牧场产权制度变革的核心内容是建立草牧场的明确产权主体：相对完备和独立的集体所有权、相对完备和独立的个人使用权、体现集体所有权与个人使用权的相对完备和独立的司法程序。在现实生活中，产权主体的具体表现形式可以是以户为单位，也可以是联户、股份、租赁、有偿转让等其它形式。
　　经过近20多年的理论与实践探索，国内就社会主义市场经济条件下合作经济的意义和价值达成共识──合作经济有利于提高农牧民市场谈判地位，增加农牧民收入，也是建设社会主义新农村新牧区的重要组织形式之一。2007年颁发的《中华人民共和国农民专业合作社法》为农牧民发展合作经济奠定了法律基础。

合作经济与制度安排
　　从制度经济学的视角看，从新中国成立初期到改革开放以来，牧区合作经济组织的发展经历了从诱致性制度变迁为主到强制性制度变迁为主的演变。二者的区别在于，诱致性变迁是自发性变动，强制性变迁是由政府法令引致的变动。就法律和政策干预来说，牧区合作经济组织经历了适度干预( 牧业初级社、高级社)、过度干预(人民公社)和自由放任(上世纪80年代后集体经济的服务功能丧失）三个阶段。
　　从新中国成立初期到上世纪50年代中期，根据牧区的经济社会发展阶段，内蒙古自治区党委、政府大力提倡和鼓励牧民自愿组织的、多种形式的合作经济组织。当时牧区合作经济主要有互助组、牧业合作社两种形式。这两种合作组织发展了畜牧业生产力，合理地利用了草原，提高了风险抵抗能力，使一部分牧民改变了贫困面貌。
　　从1956年后直至上世纪80年代，牧区合作经济形式从互助组到合作社，再到人民公社，其中人民公社存在了近30年。人民公社在管理方式、分配制度上不仅复杂化，且推行平均分配制度。组织制度复杂化以后，增加了组织内部的运行成本，影响了组织运行效率；推行平均分配制度，影响了一部分能人的积极性、创造性，因而导致组织解体。
　　上世纪80年代中后期，在牧区推行的草畜双承包政策，确实提高了一部分人和一些地区的劳动生产率，但也带来了一系列的生态问题、经济问题。虽然获得了一定的效率，但损失了公平与公正，同时也损失了生态和可持续发展的后劲。因此，从长期的历史发展看，只有恰当地匹配公权与私权的关系才能解决效率、平等与可持续发展的问题。
　　草牧场产权制度的变革与合作经济的发展具有内在联系。草牧场产权制度改革的基本内容是草牧场使用权落实到户，30年不变，对明晰草原经营与管理中的责、权、利具有重要意义。但是许多地区因人口多、牲畜多，户均草牧场面积小，加之地貌、草原等级、牧道、水源等外部环境分布不均衡，导致两种结果：一是不少地区承包到户的草牧场，由于面积过小不能满足牧草再生和轮牧的起码规模条件，造成对草牧场的强度、重复利用，导致草牧场沙化、退化；二是不少地区草场名义上划分到户，事实上很难做到，并导致大户对小户、无畜户草场资源事实上的剥夺。

牧区合作经济的制度需求与供给
　　牧区合作经济组织的健康有序发展，既需要尊重诱致性制度变迁所体现的主体性、自组织性和原创性，也需要适度利用强制性制度变迁所体现的规范作用。
　　近几年来，牧区出现了形式多样的合作经济。从组织载体的性质、组合形式看，包括公司、合伙人、协会、牧户、事业单位等机构之间的多重组合；从组织所服务内容看，包括畜牧业生产、加工、运输、土木建筑、饲草饲料地的种植、饲草料的购销、畜产品的销售、畜牧业生产过程中的技术服务( 改良、育种、疫病防治) 等；从发起人身份看，包括嘎查（村）长主导型、本土“能人”主导型、外来“能人”主导型以及“公司+协会+牧户”等类型。
　　第一种类型是嘎查（村）长主导型合作经济组织模式。此种类型在内蒙古牧区具有普遍性（相对成功的案例较多），其主要特点是嘎查（村）长为主导的协会组织为协会成员提供各种服务，也兼顾为全体嘎查（村）成员提供必要的服务。嘎查（村）长主导型合作经济组织的主要优势，是能够充分利用集体经济所拥有的权利，即作为民选的一级村民自治组织领导所拥有的相关权利或权威，包括为实现公平或公益目标的组织动员能力，整合资源的能力，获得政府提供的优惠政策或扶植性项目的机会。当然，这种方式也存在着不足或风险。在缺失充分的民主监督和绩效评估的体制下，潜藏着以权谋私的危险，且存在着嘎查（村）经济或行政管理职能与协会或合作经济事务之间的权限混合等问题。
　　第二种类型为本土“能人”主导型合作经济组织模式。这些能人一般具有较强的合作和公益意识，善于生产经营管理，与外界市场对接的能力较强，经验较为丰富，同时个人财富有一定的积累，能够分担一定的集体经济风险。此种类型的主要优势是制度、规则明确，目标单一，可能获得的经济效益适度，社区凝聚力、影响力较强。不足的方面主要体现在与嘎查（村）集体经济或嘎查（村）领导目标发生冲突时，可能会受阻，影响合作经济的健康发展。
　　第三种类型为外来“能人”主导型合作经济组织模式。外来“能人”主导型合作经济与第二种本土“能人”主导型合作经济有许多共同之处。不同之处是外来“能人”主导型经济组织的资金可能更为雄厚，与外部市场对接的能力更强，获得经济利益的机会更多。不足或劣势的方面是可能受到当地非利益相关群体的排斥，因过度追求经济利益而蚕食本土文化和社会习俗。
　　第四种类型为“公司+牧户”模式。这种组织形式能否有效地运行，关键在于公司与牧民之间签约合同的内容和契约执行中的可靠性、安全性。利益共享、风险共担原则的执行，需要有很好的诚信、有效的相互制约条件及开放的、对等的市场信息作为保证。在实践中，往往会出现这样的情况：由于公司与牧户在占有市场资源、资本、技术、信息等方面的不对称，其实际的利益分配更多地向公司一边倾斜，而牧户在短期内又很难具备观察、监控对方的能力；另一方面，由于牧户在技术能力、资金等方面的条件制约，有时在生产中不能按要求的技术规程操作，一旦出现风险，又不能合理分担其中的必要部分，给公司造成预期外的损失。另外，由于土地资源的稀缺性，农产品价格增长空间较大，农户有毁约的潜在可能性。

牧民的充分参与是制度有效运行的保障
　　如何支持合作经济，支持合作经济的思路应该放在哪？切入点应该放在哪？其中一个重要的原则是牧区多样化制度模式和多样化合作模式的建立，必须让牧民充分地参与进来。如果没有这个前提，推进合作经济只能是帮倒忙。在研究合作经济时，需要总结和研究一下合作经济的前身──协会。协会是多种多样的。协会的模式、成长和遇到的问题，会为合作经济将来的发展模式提供很重要的参考。但这种模式的建立一定不能是外在化的，必须充分尊重和体验牧民自身对制度的理念，充分吸收牧民对制度的创造性要素，逐步创造一种内在演化的制度与外在设计的制度相协调的制度模式。
　　从现今的法律及政策环境来看，一方面有机会选择和出台针对牧区合作经济组织适度干预政策，另一方面也潜藏着过度干预的风险。因为我们的管理体制和管理者素质更适应于自上而下的决策过程，尽管其管理成本低、效率高、政绩明显，但长期风险大。适度干预政策需要自下而上的政策决策，需要民主的管理体制，需要较高素质的服务型管理人才，尽管其效率相对低、管理成本高，但长期风险小。