韩会师：中国会被贴上"汇率操纵国"标签吗?

源自：财经栏目

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⊙作者：意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 韩会师

　　如果严格参照美国财政部的标准，中国不符合汇率操纵国的标准。

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上传时间: 2018-10-15 10:30

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一：何为“汇率操纵国”
　　对于汇率操纵的定义，国际社会一直存在争议。经济发达国家要求发展中国家执行同样的汇率制度非常容易置后者于不合理的劣势地位，这明显是不公平的。而任何对汇率的主动管理行为都可能被认为是人为操纵，但主权国家都有权利通过汇率制度的设计保护自身利益，同时发达国家内部也存在不同程度的政府干预汇率走势的行为，所以对于汇率操纵并没有一个国际统一的定义。
　　作为国际权威机构，IMF明确反对操纵汇率，但IMF同时允许成员国为消除外汇市场短期过度波动而进行必要的干预，只要此干预充分考虑到其他成员国的利益，即不能是蓄意的以邻为壑的行为。不难发现，IMF对汇率操纵的定义也缺乏可量化的执行标准，在实际操作中很难执行。
　　既然没有统一明确的国际规则，美国财政部就自行制定了认定标准。2015年之前，美国财政部认定汇率操纵的法律依据主要是《1988年汇率和国际经济政策协调法》，核心判断依据是相关经济体是否存在巨额对美贸易顺差以及是否存在高额经常账户顺差。2016年2月开始，美国财政部认定汇率操纵的法律依据变更为《2015年贸易便捷与贸易促进法》，该法案在汇率操纵问题上对《1988年汇率和国际经济政策协调法》进行了补充，并对汇率操纵国的认定提出了三条明确的指标：

一是对美国存在较大的贸易顺差，每年200亿美元即达标；

二是该经济体的经常账户顺差占GDP比重超过3%；

三是该经济体持续单边干预汇率，对持续单边干预的评估标准为该经济体通过买入外国资产促使本国货币贬值，且12个月购买总量占该经济体GDP的比重达到2%。
　　如果一个经济体三个标准都满足，则被认定为“汇率操纵国”；如果只满足两个指标，会被列入观察名单；如果只满足第一个标准，但该经济体对美国的总体贸易逆差贡献较大，也可能被列入观察名单。
　　财政部一旦将某个经济体贴上“汇率操纵国”的标签，美国政府就可以更为名正言顺地对该国进行各种制裁，例如在贸易上征收惩罚性关税；在政府采购上禁止采购该国产品；在国际资本市场对该国设置融资障碍；在国际合作中要求国际组织（如IMF）对该国采取更高的监管标准等等。
　　简而言之，一旦被贴上“汇率操纵国”的标签，美国政府就可以占据道德和法律的有利位置，在国际经贸金融领域对相关经济体采取各种制裁手段，由于汇率操纵令相关经济体的获益程度很难评估，所以美国政府在对其进行打击时的力度也具有很大的自由度。当然，制裁本身并不是目的，目的是让该国按照美国希望的方式调整自身政策，所以美国政府会与“汇率操纵国”进行谈判，要求其解释本币低估的原因并做出调整，或者给与美国其他方面的补偿。

二：中国会被贴上“汇率操纵国”标签 吗？
如果严格参照美国财政部的标准，中国不符合汇率操纵国的标准。
　　2017年，中国经常账户盈余占GDP的比重约为1.4%，IMF预计2018年该数值可能下降至0.8%以下，所以肯定不符合标准二。
　　2014年8月以来，我国银行结售汇市场总体保持逆差格局，同时外汇储备大幅度下滑，最高累计降幅约1万亿美元。在截至2018年8月底的最近12个月里，结售汇逆差总额约90亿美元。无论是从最近1年还是从最近4年的角度看，都不存在政府持续买入外国资产以支持人民币贬值的问题，所以标准三也肯定不符合。
　　我国唯一符合的就是标准一。在截至2018年9月的最近12个月里，我国对美贸易顺差总额约3000亿美元，远超200亿美元的标准线。
　　所以，如果严格比照美国财政部的汇率操纵国认定标准，我国顶多进入观察名单。但规则只对遵循规则的有约束力，对于上任以来就“兢兢业业”执着于破坏规则的特朗普政府而言，根据现有规则是很难对其行为进行准确预测的。即使美国财政部拒绝修改现行标准，导致中国不能被贴上“汇率操纵国”的标签，特朗普政府找个借口继续对中国施压也并非难事，例如将中国对美贸易顺差归结为存在不公平的贸易补贴。
　　总之，特朗普政府随时可以通过修改规则或者另立名目对中国施加压力，是否将中国列为“汇率操纵国”并不是决定性的要素，将中国列为汇率操纵国只是令其更加师出有名，在调动国内政治资源时更为顺畅而已。

三：历史上的“汇率操纵国”
　　截至目前，美国财政部只将中国大陆、韩国和中国台湾列入过汇率操纵国名单，日本、德国、瑞士和印度四国曾进入观察名单。
　　被美国认定为汇率操纵国之后，韩国和中国台湾都未受到严厉的贸易制裁，但在美国政府的要求下，韩国和中国台湾都对汇率管理制度进行了调整，核心是通过放松资本管制令韩元和新台币对美元升值，压缩经常项目顺差。
　　美国在1988年10月、1989年4月和1989年10月三次将韩国列为汇率操纵国。1988年11月直至1989年4月底，韩元对美元累计升值约5.1%。同时，韩国经常项目顺差的绝对和相对规模均快速萎缩，1989年的经常项目顺差同比萎缩了68%，占GDP的比重从1988年的6.6%下滑至1.7%，1990年韩国经常项目最终转为逆差。在国际收支恶化的同时，韩元对美元的升值步伐在1989年5月就宣告终止。虽然美国对韩元的升值幅度并不满意，但面对韩国急剧恶化的国际收支，最终在1990年摘下了韩国汇率操纵国的帽子。
　　中国台湾在1988年10月、1989年4月、1992年5月和12月四次被列入“汇率操纵国”名单。1988年年11月至1989年4月，新台币对美元累计升值约10.4%，此后直至1989年10月，新台币兑美元基本维持横盘，但美国在10月将中国台湾移出了汇率操纵国名单。1987年中国台湾经常项目顺差占GDP比重一度高达17.2%，1988和1989年分别降至8.1%和7.5%。1992年5月再次进入汇率操纵国名单之后，新台币并未对美元出现明显升值，但通过加大从美国进口等手段，中国台湾对美国的贸易顺差持续萎缩，同时中国台湾的经常项目顺差也快速下降，占GDP的比重从1991年的6.7%快速下降至1992年的3.8%，1993年进一步下滑至3.0%，美国也于1993年将其移出了“汇率操纵国”名单。
　　我国在1992年5月、12月，1993年5月、11月，1994年7月共5次被列入汇率操纵国名单。在此期间，人民币汇率管理体制改革逐步深入。1994年1月1日之前，我国实行的是官方汇率和外汇调剂价格并存的汇率双规制，鼓励出口创汇而资金流出约束较多。1994年开始，我国实现汇率并轨，并初步建立了以市供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制度。在此过程中，人民币对美元持续贬值，从1992年5月的5.48附近一路贬至1994年1季度的8.70左右，其中1994年首个交易日单日贬值幅度就高达33%，直到1994年2季度，人民币对美元才开始升值，但1994年全年人民币对美元贬值了32%。
　　伴随人民币汇率管理制度的改革，对进口购汇和外资利润汇出的限制逐步放松，1992年中国对外贸易顺差迅速萎缩并在1993年转为逆差122亿美元。1994年，随着人民币的大幅度贬值，外贸很快转为顺差，此后顺差规模不断扩张，结售汇市场持续出现较强的美元抛压，推动人民币持续升值。1994年12月，美国将人民币移出了汇率操纵国名单。
　　可以发现，上世纪90年代，美国将中国列入汇率操纵国名单的原因不同于韩国和中国台湾。改革开放初期，中国对外贸易并不发达，美国的主要诉求是要求中国放松购汇限制，以便于外企资金汇出，在中国政府不断推动汇改，购汇约束不断放松的情况下，虽然人民币对美元大幅度贬值，但并未阻碍美国给中国摘取“汇率操纵国”的帽子。

四：中美贸易摩擦加剧的后果
再次强调，根据美国财政部的标准，中国不但2018年不应被列为汇率操纵国，从中国对外贸易发展的大趋势来看，由于高速积累顺差的阶段已经过去，中国在未来相当长的时间内都不可能满足“汇率操纵国”的标准。
　　这些明摆着的事实，特朗普政府不可能不清楚。在这种情况下，特朗普仍然不断试图给中国贴上“汇率操纵国”的标签，并制造舆论热点，说明特朗普对于既有的规则并不在乎，即使今年中国未被列入“汇率操纵国”名单，特朗普也可能要求财政部改变标准，或是采取其他变通方式继续对中国施加压力。所以。是不是“汇率操纵国”并不重要，这只是其对中国施压的一个借口而已，而借口可以有很多。

在经济受到冲击的同时，人民币大概率遭遇贬值压力，但大幅贬值的可能性不高。
　　历史上美国将其他经济体列入汇率操纵国的重要目的是迫使出口导向型的经济体放松对外汇市场的直接干预，以使其货币在外贸顺差推动下升值，进而降低其出口商品的价格竞争力。所以解除相关经济体的“汇率操纵”只是手段，令其货币对美元升值才是目的。
　　但2015年以来，中国的对外贸易和经常项目虽然总体维持顺差，但在货币贬值预期作用下，银行结售汇市场在2015～2017年连续三年逆差，2018年前8个月的逆差总额105亿美元。中国目前对汇率的管理，总体上是通过抛售外汇储备和较为严格地执行“实需”审核（通过对贸易和投资证明材料的审核确定外汇交易的背后有真实的贸易或投资项目支持，而不是单纯的汇率投机），避免人民币在美元走强的大背景下诱发民众购汇的羊群效应，进而导致人民币过度贬值。所以，即使中国按照美国的要求降低所谓的汇率操纵，人民币对美元很可能是延续贬值，而不是升值。
　　对于中国而言，国内市场的稳定重于一切，在经济增速中枢下行、经常项目顺差萎缩的大背景下，一旦货币出现大幅度贬值，可能触发难以预料的购汇压力，进而快速消耗外汇储备，进而进一步恶化市场信心，导致贬值预期和贬值压力的彼此强化，这是2015-2016年人民币贬值过程中的典型特征。
　　在明知中国放松外汇管理可能导致人民币贬值的情况下，如果特朗普政府仍然试图通过汇率操纵国这个工具要求中国放松外汇管理，也许是有其他盘算。如果中国通过放松外汇管理为货币投机创造条件，并且再次诱发类似2015-2016年的市场恐慌，人民币将不战自溃，这不但可以彻底消除人民币国际化对美元国际地位的潜在威胁，也可以造成中国国内货币供给的急剧萎缩，进而伤及实体经济的融资环境，从而令中国经济面临内外夹击。这对于始终在积极遏制中国的特朗普政府来说是非常理想的结果。所以，也许在这一次“汇率操纵国”的贴标签游戏中，特朗普政府的真正意图就不是逼迫人民币升值，而是诱导恐慌性贬值。此外，在资本净流出的情况下要求人民币升值，等于在强迫中国操纵汇率，这毫无疑问在自扇耳光。
　　但吃一堑长一智，在经历了2015-2016年的市场洗礼之后，我国货币当局主动刺激贬值预期的可能性很低。

五：中美博弈的长期化与应对策略
　　特朗普政府不断挑起贸易摩擦既有短期的政治集团利益考量也有长期的国家战略博弈因素。
　　短期看，为中期选举造势是特朗普政府目前的第一要务。特朗普的票仓主要来自美国中低收入群体，将收入增长缓慢的帽子扣在中国头上，通过对中国展示强硬塑造为美国大众谋福利的强势总统形象是特朗普上任前后始终对中国表现得咄咄逼人的直接原因。
　　从长期看，中国的快速崛起令美国心生不安是特朗普政府不断为中国发展制造障碍的深层次原因。
　　因此，无论中国如何做出让步，都很难满足特朗普政府的要求，而过度示弱反而有可能激发其不断提出更多难以满足的要求，同时动摇国内外投资者对我国市场长期稳定的信心。因为前文已经谈到，全球产业链的调整短期内难度很大，即使中国做出让步，特朗普政府也很难在短期内实现对选民的承诺，而为了转嫁矛盾，必然对中国提出更多要求。而中国若在短期内进行过大的政策调整，在当前复杂的内外形势下，很难把握节奏和力度，有可能对实体经济产生较大冲击，这会直接影响经济增长潜力，进而恶化国内外投资者的预期。
　　（本文作者介绍：建信金融资产投资有限公司研究主管。）