12位学者22家基金会集体建言取消“管理费用”比例的限定

　　3月13日，十二届全国人大四次会议主席团第二次会议通过了《中华人民共和国慈善法（草案）》的修改稿，对第六十条这一备受关注的公募基金会管理成本标准问题做了修改，将草案修改为：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%；年度管理费用不得超过当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”
　　这一修改在公益界掀起了激烈的讨论。部分学者和公益组织认为该条款将对中国慈善事业产生巨大影响。“管理费用”含义模糊，支出比例“一刀切”无法适应慈善事业现状，甚至会对公益行业发展造成严重打击。
　　3月15日，由中国社会科学院社会学研究所研究员杨团、中国人民大学教授康晓光、中国社会科学院社会学研究所研究员杨团等12位专家学者和深圳壹基金公益基金会、南都公益基金会、招商局慈善基金会、北京市企业家环保基金会等22家公益基金会联合发起了致全国人大代表、全国人大法工委、全国人大内司委的《关于取消<慈善法>关于年度“管理费用”比例限定的建议函》，建议“取消慈善法中关于年度管理费用比例的限定”。
　　全文如下：

致全国人大代表、全国人大法工委、全国人大内司委：
　　在经历长达10年的调研和起草后，被喻为“开门立法”典范的《中华人民共和国慈善法》的草案于第十二届全国人民代表大会第四次会议审议。和此前的相关法律法规相比，《慈善法（草案）》对推动中国慈善事业向前发展有诸多突破性进步。正因如此，我们充满了更多“善法更善”的期待。
　　我们从新闻报道得知，3月12日，十二届全国人大法律委员会召开全体会议上通过了《中华人民共和国慈善法（草案）》的修改稿，对于备受关注的草案第六十条慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理成本的标准问题，将草案的上述规定修改为：
　　慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%；年度管理费用不得超过当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。
　　我们认为，这个条款对慈善事业影响巨大。首先，对于管理费用含义模糊。根据2005年1月1日实施的《民间非营利组织会计制度》第六章，非营利组织的“费用”包括业务活动成本、管理费用、筹资费用和其他费用。而管理费用指民间非营利组织为组织和管理其业务活动所发生的各项费用。主要包括行政人员的工资福利（注意，不是项目人员，项目人员的工资福利纳入业务活动成本中核算）、办公室水电费、租金等等行政费用。如果《慈善法》中的管理费用，不仅包括《民间非营利组织会计制度》所指的“管理费用”，同时包括筹资或业务活动成本等费用（比如项目人员薪酬）。那么10%的比例规定对很多公募基金会是远远不够的。
　　国际上许多公募基金会的筹资成本都超过了10%，如世界宣明会，仅筹资成本就10.4%。乐施会的《行为指南》载明：“乐施会为募款每支出1元，应募得不少于6元”，这意味着作为国际大型成熟组织在严格控制成本情况下，筹资成本也可以达到16%。而我国民政部门核定的管理费用里还包括了筹资或其他项目人力费用。
　　另外，纵观海外上百年的公益慈善现代管理经验，大部分国家都不会针对年度管理费用比例做出具体规定。因为事实证明，市场调节以及公众监督可以更直接的促进慈善组织有效控制管理成本。如果一个慈善组织的人力行政成本高了，公众就会选择用脚投票，不给机构捐款；反之如果低，就会获得信任和支持。因此，规范公益慈善组织管理的关键在于增强公开透明度，通过市场选择和公众力量的无形监督会促进行业的自律。相反，过低的限制将直接导致公益慈善组织无法更好的运作项目，并且无法引入优秀的人才促进机构和公益事业的发展，效果适得其反。
　　复鉴于历次一审二审稿的公开文本中，基于专业立法者、有关政府部门、专家和业内从业者的意见，从未出现规定年度支出比例和管理费用比例的相关内容。但到了3月11号人大审议版的三审稿时候，突然出现“年度管理成本不得超过当年总支出的15%”的具体比例限制，引起业内的激烈讨论。再到3月12号人大法律委员会的修改版审议，“年度管理费用不得超过当年总支出的10%”。从管理费用无规定，到统一限定15%，进一步缩小到10%，在公益组织和公益从业人员中引起了轩然大波。

我们担忧会产生如下主要影响：
　　1、年度管理费用不得超过当年总支出的10%的规定，将导致一大批雇佣专职人员来提供社会服务的公益基金会甚至下设的专项基金管理费用支出比例无法符合相关规定，因而被迫关闭或者导致机构被迫违规操作，对公益行业发展造成严重打击。
　　统一的管理费用标准不适宜管理不同形态的基金会。对一个募款额度较高，年度支出2亿元的基金会来说，10%是2000万，管理费用确实压力不太大；但是，如果对于年度支出200万的基金会来说，10%管理费用仅为20万，扣除房租、水电、基本办公费用，连聘一名专业人员的钱都没有。尤其对于那些直接提供慈善服务的运作型基金会，例如一批服务于农村教育、特殊儿童教育、孤残儿童救助、残障康复服务、老人服务、环境保护等领域的基金会，以及研究型、智库型基金会来说，都需要雇佣许多专职人员或投入大量研究经费开展业务。如果把这类机构的人员开支都列入管理费用并设定10%的比例，将导致这些创造巨大社会价值的基金会无以为继。

2、年度管理费用不得超过当年总支出的10%的规定，将在立法上强化目前公益从业人员的工资水平普遍低下甚至低于各地的最低工资线的现状。这将严重限制中国公益行业发展，有违《慈善法》的立法初衷。公益慈善机构作为“使命驱动”的组织在价值观层面的感召力具有一定的吸引人才的优势，但对一个行业而言，这种优势不应当被无限夸大。一定水平的薪酬和福利也是吸引人才，保证公益机构良好运转的必要条件。
　　鉴于慈善组织的发展多样性，“一刀切”的法律规范无法适应行业现状，并且与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革目标和尊重市场主体自主性的思想观念和价值取向南辕北辙。
　　为了更好的促进慈善行业发展，构建良性的慈善生态环境，我们恳切请求：
取消慈善法中关于年度管理费用比例的限定。
　　如不能取消这项限定，要求民政部门在进行基金会年检时，严格遵照《非营利组织会计制度》会计科目中规定的“业务活动成本”、“管理费用”、“筹资费用”和“其他费用”四项成本分别计算，而不应把四项成本中的人工费用全部计入“管理费用”。
　　为了中国公益慈善事业的健康发展，我们殷切希望上述建议能够得到本次全国人大会议的重视。

参与集体建议函机构及学者名单：
　　中国社会科学院社会学研究所研究员杨团
　　中国人民大学教授康晓光
　　北京大学保护生物学教授吕植
　　清华大学公共管理学院教授邓国胜
　　北京师范大学教授陶传进
　　北京师范大学法学院教授刘培峰
　　中山大学社会学与人类学院教授朱健刚
　　清华大学公共管理学院副教授贾西津
　　中国农业大学人文与发展学院副教授董强
　　北京师范大学法学院讲师马剑银
　　中山大学公益传播研究所秘书长周如南
　　四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院研究员郭虹

参与集体建议函机构及学者名单：
　　深圳壹基金公益基金会
　　南都公益基金会
　　招商局慈善基金会
　　北京市企业家环保基金会
　　北京当代艺术基金会
　　北京市西部阳光农村发展基金会
　　北京春苗儿童救助基金会
　　北京自然之友公益基金会
　　北京感恩公益基金会
　　北京病痛挑战公益基金会
　　上海联劝公益基金会
　　广东省千禾社区公益基金会
　　广东省绿芽乡村妇女发展基金会
　　广东省麦田教育基金会
　　广东省廖冰兄人文艺术基金会
　　广东省山海源慈善基金会
　　海南成美慈善基金会
　　深圳市慈缘慈善基金会
　　深圳市龙越慈善基金会
　　深圳市南山区蛇口社区基金会
　　天津市鹤童老年公益基金会
　　福建省正荣公益基金会