增长与风险的平衡：2023年财政政策会如何“加力提效”？

源自：界面新闻

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　　2022年，在疫情的超预期影响以及国内外经济形势复杂多变的背景下，财政政策以“减收”、“增支”为关键词。2023年，全球经济衰退风险上升，内需疲软的问题可能依然严峻，财政政策“加力”的必要性进一步提升。
　　界面新闻采访的分析师多认为，明年预算赤字率大概率超过2022年的2.8%，达到3%甚至以上水平；新增地方政府专项债规模可能和2022年的3.65万亿元持平。
　　分析师还表示，在着力扩大内需的要求下，2023年，积极的财政政策将在基建领域继续发力，政策性金融工具、政策性开发性贷款等“准财政”工具将进一步发挥对基建投资的支持作用。

赤字率或升至3%
　　年底召开的两场重磅会议──中央政治局会议和中央经济工作会议──对财政政策的要求均从去年的“提升效能”转变为“加力提效”，释放出加大财政力度的信号。
　　分析师认为，伴随全球需求收缩，明年出口可能面临较大的回落压力，对经济形成拖累，需要财政发力来适当对冲。此外，2022年下半年以来准财政部分拉动的大规模投资项目需要在2023年续力建设，需要财政资金做好项目的衔接以避免“半拉子”工程。
　　反映到最直观的预算赤字率上，多数分析师认为，2023年赤字率将大概率超过2022年的2.8%，达到3%甚至更高的水平。
　　粤开证券首席经济学家罗志恒表示，基准情形下，2023年财政赤字率将突破3%，达到3.5%。他在研报中指出，2023年的经济形势仍是严峻复杂，不确定性较大，疫情以来的两股支撑力量──出口和基建，随着出口增速转负，将只剩下基建，这对财政政策的要求更高。
　　罗志恒强调，明年财政做好“加力提效”需要解决两个层面的问题：一是财政的目标问题，要在增长与风险、质量与速度等多目标间平衡；二是财政本身要解决的问题，包括进一步优化债务结构以防范化解债务风险，优化财政政策实施方式以提升效果。
　　中信证券首席经济学家明明预计，明年财政预算赤字率会有所突破，赤字率或由今年的2.8%上调至3%以上，释放更多的预算内财政空间。
　　他表示，明年中国经济基本面面临三个趋势性挑战：一是房地产市场的波动使土地财政的矛盾愈发突出。受土地收入下滑的影响，个别地方政府发力空间预计会受到约束和限制。二是收入的不确定性增大，居民倾向于更多的保险性储蓄。住房资产的不确定性增大，居民举债意愿下降导致资产负债表收缩，并和内需不足相互加强。三是2023年全球贸易增长预计缺乏动能，外需或趋势性下行。在地产、出口、消费面临挑战的情况下，要想实现稳经济目标，财政扩张具有一定的必要性。
　　中泰证券研究所政策专题组负责人、首席分析师杨畅对界面新闻表示，考虑到财政的可持续性和财政工具的实际使用情况，赤字率小幅上调至3%，有利于保持财政纪律。
　　根据浙商证券的测算，若赤字率定为3.2%，则对应的对应的赤字规模有望突破4万亿元，高于2020、2021及2022年的3.76万亿元、3.57万亿元和3.37万亿元。

新增专项债规模或持平于2022年
　　中央经济工作会议指出，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。
　　分析师表示，虽然稳增长对专项债发力的诉求较高，但近年来地方政府债务高企特征明显，且专项债逐渐暴露出投资收益率低等问题，因此，专项债新增额度的制定存在“不上不下”的尴尬。他们预计明年新增专项债额度和2022年3.65万亿元持平的可能性很大。
　　平安证券首席经济学家钟正生指出，目前地方政府专项债余额已高达20.3万亿元，部分地区“财政重组”风险上升，和专项债相比政策性开发性金融工具使用更为灵活，因此，预计2023年新增专项债额度和过去两年接近，在3.65万亿元左右。
　　罗志恒也持相同看法，他表示，一方面，明年经济需要基建继续发力，实际可用的专项债资金需保持一定规模，避免资金青黄不接，另一方面，近年来，由于专项债迅速扩容，地方政府付息压力攀升，专项债额度不宜再大幅提高。
　　有分析师甚至认为，明年地方政府加杠杆空间比较有限，专项债规模可能在2022年的基础上有所收缩。
　　国金证券首席经济学家赵伟就持这一观点。他对界面新闻解释称，2022年，在新增债务限额基础上，追加使用了5000多亿元结存限额，使得全年地方政府债务率接近警戒线。另一方面，土地财政低迷加剧了专项债付息压力，2022年上半年专项债付息额占地方本级政府性基金收入比例达10.2%，考虑到专项债投向的公益性项目前期收益较低，明年付息压力将进一步加大。
　　国海证券首席宏观分析师樊磊也表示，由于地方政府债务率已进入预警区间，专项债增量空间有限。预计2023年地方专项债新增规模或将延续2021、2022年趋势，较上一年压降1000-2000亿元。
　　据樊磊在研报中的测算，2021年，地方政府债务率（债务余额（地方一般公共预算收入+地方政府性基金收入+中央转移支付及税收返还）达到106%，进入国际通行的100%～120%的警戒区间，2022年预计进一步上行。

基建将更多依赖广义财政
　　中央经济工作会议提出，“着力扩大国内需求”，“要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施‘十四五’重大工程，加强区域间基础设施联通”。
　　分析人士认为，基建投资在明年将继续发挥其稳增长的重要作用，但考虑到公共财政支出面临刚性支出的挤压，财政“两本账”（一般公共预算和政府性基金）对基建的增量支持预计有限，基建投资将更多依赖广义财政的支持。
　　2022年，广义财政对于基建投资的投入十分积极，除了年度新增3.65万亿元专项债以外，下半年又新增5000亿元专项债余额限额，此外还有7400亿元政策性开发性金融工具，以及对金融支持基建建设调增的8000亿元政策性银行信贷额度。
　　在资金的支持下，年内基建投资不断加速，1-11月，基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长8.9%，增速比前10个月提高0.2个百分点，连续7个月回升。据光大证券（维权）首席宏观经济学家高瑞东测算，结合2022年政策性工具的持续杠杆作用，撬动的新增基建投资规模在2万亿元左右。
　　分析师认为，目前来看，政策性银行贷款、政策性金融工具等仍有加量空间，或将成为基建投资的主要资金来源。
　　广发证券宏观分析师吴棋滢表示，目前较为明确的增量资金之一，是今年7400亿元政策性开发性金融工具所支持的基建项目的后续跟进资金，估计有望达到1.5万亿元。之二，是狭义财政中抗疫类支出分流效应的下降，预计约为6000亿元。上述财政条件将拉动基建投资增速约6个百分点。
　　此外，她指出，明年年中，决策层或根据经济形势对其他增量工具进行相机抉择，如政策性银行相关工具、今年被提及频率有所提高的政府和社会资本合作项目（PPP）以及央行抵押补充贷款（PSL）等。