把宪法和民族区域自治法至上理念融入民族法治体系建设的全过程

源自：中国民族报  : □ 敖俊德

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　　宪法和法律至上，是法治思维的核心理念。全党全国和全社会树立宪法和法律至上理念，是全面推进依法治国的第一要务。
　　我国是统一的多民族国家，民族关系是极为重要的社会关系。民族区域自治作为专门调整民族关系的制度设计，由宪法规定为国家的一项基本政治制度，而民族区域自治法是宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。如果说民族区域自治制度是我国民族政策的源头，那么可以说除宪法外，民族区域自治法也是其他民族法律法规的源头。因此，加强民族法治体系建设，提高民族事务法治化水平，从而既充分保障各少数民族的合法的权利和利益，又确实维护国家统一、民族团结和社会稳定，首先必须树立宪法和民族区域自治法至上理念，并将这一理念融入民族法治体系建设的全过程。

一：树立宪法至上理念
　　宪法至上理念的内涵是什么？习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》作了清晰明确的解答，他说：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，是具有根本性、全面性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织、都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”树立宪法至上理念，就是要深刻理解、牢牢掌握上述讲话的精神实质。
　　树立宪法至上理念，对于我们民族法治体系建设来说，一是要在思想上充分认识民族区域自治是宪法规定的国家的一项基本政治制度。宪法不仅规定了国家根本政治制度──人民代表大会制度，还规定了共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等三项基本政治制度。民族区域自治制度是仅次于共产党领导的多党合作和政治协商制度的三项基本政治制度之一。除序言外，宪法关于民族区域自治制度的规定在宪法第三章《国家机构》中，专设了《民族自治地方的自治机关》，仅此一节规定就有11条，此外其他章节也有6条涉及民族区域自治制度规定，一共有17条之多。这些条文规定了民族区域自治制度的两个基本问题：一个问题即什么是民族区域自治，一个问题即怎样实行民族区域自治。这两方面规定包涵了民族区域自治构成的五大要素：民族自治地方、实行区域自治的民族、自治机关、自治权和自治条例。这为我国实行民族区域自治制度提供了宪法依据，也为衡量民族区域自治制度是否完善提供了法律标准，从而为今后完善民族区域自治制度指明了正确方向。
　　二是要在行动上坚持民族区域自治制度不动摇。坚持民族区域自治制度，一方面要同民族分裂势力作坚决斗争，特别是对暴力抗法的“三股势力”保持连续不断的高压态势，避免给他们造成可乘之机，以维护国家统一、民族团结和社会稳定。另一方面，要同否定民族区域自治制度的思想和言行在思想上划清界限，在行动上也要作必要的批判斗争，以增强民族区域自治作为民族理论的理论自信、作为解决民族问题道路的道路自信和作为政治制度的制度自信。目前这一斗争已取得阶段的胜利，习近平总书记在去年中央民族工作会议上强调指出：“取消民族区域自治的言论可休矣。”但是，这一斗争不可能一劳永逸，今后还将继续，我们必须做好长期斗争的思想准备。

二：树立民族区域自治法至上理念
　　树立这一理念，对于我们民族法治体系建设来说，一是要充分认识民族区域自治法是宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。为什么说民族区域自治法是基本法律呢？依照宪法规定，我国法律分为两种：基本法律和一般法律。从立法实践来看，一般法律构成有两个要件：一个要件是程序上由全国人大常委会通过，一个要件是内容上非常重要。基本法律构成也有两个要件，但程序上和内容上与一般法律构成有所不同：一是在程序上必须由全国人民代表大会通过；一是在内容上必须极其重要。但在这里还需要指出的是，从立法实践来看，全国人民代表大会通过的法律也并不都是基本法律，其中也有少数是一般法律，这少数法律之所以不能成为基本法律，是因为其内容没有达到基本法律那样极其重要的程度。而民族区域自治法是全国人民代表大会通过的内容极其重要的法律，因此它是基本法律。
　　二是要充分认识民族区域自治法是仅次于宪法的基本法律。这是因为民族区域自治法具有与其他基本法律不同的特点：特点之一是从法律体例来说，它与宪法一样写有序言。据学者统计世界上三分之二国家的宪法写有序言。这一方面说明序言并不是包括宪法在内的法律的必备条件，但是另一方面也说明，写有序言的法律无疑是极其重要的法律。特点之二是从内容上来说，民族区域自治法是是唯一引用宪法序言和条文规定的基本法，而且援引宪法条文规定有17条之多，这些条款构成了民族区域自治法的基本框架和核心内容。特点之三是从民族区域自治法规定的民族区域自治制度来看，它在三项国家基本政治制度中地位虽然低于共产党领导的多党合作和政治协商制度，但由于后一项制度没有专门法律，所以民族区域自治法在法律体系中跃升为仅次于宪法的基本法律。因此坚持和完善民族区域自治制度，必须牢固树立宪法和民族区域自治法至上的理念。在这里反复强调提高对民族区域自治法的认识，目的就是要不断提高贯彻实施民族区域自治法的自觉性，因为民族区域自治法的生命力和权威性就在于它的实施。

三：将宪法和民族区域自治法至上理念融入“民族法治四个体系”建设的全过程
　　（一）“民族法治四个体系”建设与“宪法四个体系”建设紧密结合。全面推进依法治国，首先是依宪治国；依法执政，首先是依宪执政。而推进依宪治国和依宪执政，一是必须建立完备的宪法性法律法规体系，笔者认为此体系是由依据宪法制定的关于国家主权、国家机构、民族关系和公民权利的法律法规构成的体系；二是必须建立高效的宪法实施体系；三是必须建立严密的宪法监督体系；四是必须建立有力的宪法保障体系。与“宪法四个体系”相适应，民族法治建设也应形成四个体系即“民族法治四个体系”。由于民族区域自治法是援引宪法内容最多的基本法律，又是其他民族法律法规的源头之一，因此加强“民族法治四个体系”建设，必须加强“民族区域自治法四个体系”建设，而“民族区域自治法四个体系”建设，必须与“宪法四个体系”建设紧密相结合。总之，在“民族法治四个体系”建设中，我们要让宪法和民族区域自治法始终保持主帅和次帅的地位。
　　（二）将宪法和民族区域自治法至上理念融入“民族区域自治法四个体系”建设的全过程。具体来说，首先以宪法性法律法规体系为统帅和基础，建立完备的与民族区域自治法配套的法律法规体系。为此，需要制定若干法律法规：全国人大常委会制定“民族自治地方财政管理法”和“少数民族语言文字法”、“少数民族教育法”、“少数民族文化法”等法律。依据简政放权深化改革的要求和加快民族地区发展的战略部署，国务院应尽快修改2005年颁布的贯彻实施民族区域自治法的若干规定，国务院有关部门应尽快制定或修改贯彻实施民族区域自治法的规章。依据上述同样的要求和部署，辖有自治州和自治县的省和直辖市也应加快制定或修改贯彻实施民族区域自治法的地方性法规和规章。自治州和自治县也应适时制定或修改自治条例和单行条例。特别是五个自治区应尽快制定自治条例和单行条例。五个自治区至今还没有一个自治条例和单行条例经过法定程序颁布实施，这是我国目前民族区域自治制度不完善的突出表现，也是宪法规定不落实的问题之一。与此同时，还要以宪法实施体系为统帅和基础，建立高效的民族区域自治法实施体系；以宪法监督体系为统帅和基础，建立严密的民族区域自治法监督体系；以宪法保障体系为统帅和基础，建立有力的民族区域自治法保障体系。总之，将宪法和民族区域自治法至上理念始终贯穿“民族治法四个体系”建设的全过程。
　　但是，目前我国“四个全面”战略举措正在实施，我国经济社会正处于大变动中。政治是经济的集中体现，立法本身就是政治行为。而民族法律法规是政治性政策性极强的法律规范，我国经济社会变动无不对民族法律法规产生影响（既有积极影响，又有消极影响）。因此，一方面我们要密切关注“四个全面”战略举措的实施和经济社会的变化，积极探索“民族法治四个体系”建设的途径。另一方面，“宪法四个体系”建设尚处于起步阶段，所以我们对“民族法治四个体系”建设在方法步骤上也不应操之过急。