民族地区农村土地“三权”分置改革：问题与建议

一：民族地区农村土地“三权”分置改革试点的实践成效
　　民族地区农村土地“三权”分置改革试点是全国农村土地“三权”分置改革试点的重要组成部分，其改革试点不仅对民族地区经济社会发展意义重大，而且对增进民族团结、维护社会稳定具有重要价值。近期，笔者赴贵州省、青海省、宁夏回族自治区部分州、县开展农村土地“三权”分置改革试点情况调查，通过实地走访、召开座谈会等方式，笔者发现，在这些地区，农村土地“三权”分置改革进一步明晰了村集体资金、资产、资源(“三资”)，维护了各族群众的土地承包权，推动民族地区实现资源变资产、资金变股金、农民变股民(下简称“三变”)，发展了村集体经济，拓展了就业渠道，实现了收入多元化，促进了各族群众增收。因此，笔者认为，民族地区农村土地“三权”分置改革有利于民族地区统筹推进精准扶贫、脱贫攻坚、乡村振兴和城乡融合发展。

二：民族地区实施农村土地“三权”分置改革面临的突出问题
　　根据调研，在贵州、青海、宁夏实施的民族地区农村土地“三权”分置改革试点富有成效，取得了阶段性成果。但同时，笔者也发现，民族地区大多处于偏远地区，自然条件差，民族成分复杂，少数民族群众占当地总人口比例高，社会发育程度相对较低，群众文化水平普遍不高，“三权”分置改革与当地精准扶贫、脱贫攻坚以及民族团结和社会稳定等重大问题息息相关。其改革试点与其他地区相比，具有一定的特殊性，所面临的情况更为复杂，存在一些亟待关注和解决的问题。
　　1、部分群众对土地流转积极性不高
　　上世纪80年代我国开始实行家庭联产承包责任制，这一改革极大地提高了各族群众的生产积极性。但随着时间推移，一些群众逐渐产生了“私有化”的想法，将所承包的土地视为私有的土地。受“私有化”思想、小农经济意识等因素的影响，在民族地区农村土地“三权”分置改革过程中，一些群众参与土地流转的积极性不高，担心土地流转后便失去了“自己的”土地。造成部分农户土地“私有”思想意识严重、对土地流转积极性不高的原因是多方面的，其中最重要的一点在于民族地区自然环境较其他地区更为复杂恶劣，经济发展水平落后，群众生产生活条件较差，文化水平普遍较低，思想和行为习惯与社会发展理念和目标之间尚存在一定差距。因其思想观念落后、就业技能与择业适应能力差，多途径、多形式就业的空间很有限。一旦土地经营权流转出去以后，农户只有土地的承包权，没有经营权，不能直接在土地上进行种植。且一般土地流转周期较长，或是连续多次短期流转，一旦土地经营权流转成功，几乎意味着农民将长期“失去”土地。若这一期间农民无业可就或就业状况不理想，就可能会引发一系列生存、就业、养老等风险问题。“三权”分置鼓励农村土地经营权充分流转，虽能满足提升民族地区农村土地效益的需要，但部分地区在一定程度上存在着弱化农村土地社会保障功能的风险。
　　2、新型经营主体培育成效不明显
　　根据笔者在民族地区的调研，虽然“三权”分置改革高度重视培育新型农业经营主体，但成效相对不足。究其原因，主要体现为新型农业经营主体的资金来源不足。在笔者调研的民族地区发展新型农业经营主体，很大程度上还是依靠经营者个人的外出务工收入或者之前从事农业种植的积累性收入，缺乏足够的资金来建立新基地、引进新技术、开展培训和购置设备，以及应对生产经营中可能遭遇的各种突发状况。经营者没有能力扩大再生产，所以大多数产业规模小、效益偏低。同时，民族地区发展经济往往受到自然地理条件的极大限制，很多地方地处高寒山区、深山区，生态脆弱，地形复杂，可利用土地分布零散。再加上这些地区往往土地权属的历史遗留问题多，农业生产条件差，生产结构比较单一，生产经营效率低下，很难形成规模化经营。
　　3、市场化风险难以消除
　　笔者在调研中发现的市场化风险主要包括三方面。一是农民或村集体将土地经营权流转出去后所面临的市场竞争风险。民族地区相对比较贫困，具有引入龙头企业来带动个人或集体经济发展的强烈愿望，但土地经营权流转是一种市场行为，相对弱小的农户个体或群体很可能遭受利益盘剥，进而失去公平公正的农地经营权交易机会，导致其利益受损。二是经营主体利用承包土地进行市场开发的风险。农户个人或村集体在将土地经营权流转给某一经营主体时，就需要承担经营主体遭遇不可抗拒的自然灾害或投资失败时，其收益分配得不到保障的风险。第三种可能遇到的风险是指企业等经营主体将土地承包后，不发展实体产业，而是长期圈而不用、估价待涨，以期二次、三次转手流转，在中间寻租赚差价，这必然会造成农村土地资源浪费和低效使用。
　　4、社会风险成本相对较高
　　在民族地区，“三权”分置改革的参与主体是各族农牧民群众，具有权利主体的民族构成多样性、民族宗教风俗习惯独特、利益诉求多元化等特点，诱发涉及民族因素矛盾纠纷的社会风险较大。大部分农牧民参与土地流转的目的是实现流转费收益，维持和改善基本生活条件，一旦流转失败，复耕复牧困难，农牧民将不仅失去相当数量的收入，甚至连最基本的日常生计都难以保障。经济上的损失很可能会使一些群众产生心理上的不平衡，影响民族关系，不利于维护增进民族团结。同时改革中如果出现某些具体操作层面的失误，如确权折股量化等不公平公正、收益分配不公正合理，或是产生的各种分歧意见和利益纠纷处理不好等，就很可能会引发涉及民族因素的冲突纠纷，甚至酿成群体性事件，改革面临的社会风险成本就相对较高。

三：完善民族地区农村土地“三权”分置改革的建议
　　1、加强改革政策宣传，搞好职业技术教育培训
　　针对部分农户参与土地流转积极性不高的问题，要采取多种途径和形式广泛宣传政策，耐心细致地讲解相关法律规定和政策精神，释清农牧民对土地“三权”分置改革政策的疑惑，理清农村土地所有权权属，纠正部分农户思想上的“私有化”错误认识，转变其落后的小农经济思想观念。要引导各族群众了解政策，认同“三权”分置改革，自愿参与土地流转，实现“三变”。同时要大力发展民族地区的基础教育和职业技术教育，提升少数民族群众文化素质和职业技能，增强就业适应性，适应市场经济与农村土地改革需求，转变传统的单一以农(牧)为业的谋生观念，实现多途径多形式的择业就业，提高生活水平。
　　2、多措并举大力扶持发展新型经营主体
　　扶持发展新型农业经营主体。一是要整合散碎土地。新型农业经营主体所要承包的土地要先由村集体统一整合，这样既方便土地经营权统一流转，也方便新型经营主体统一开发、利用。二是要加大财政支持，新型农业经营主体不同于龙头企业，一般不会拥有太多的自有资金，需要财政大力扶持促其壮大。三是要加大金融扶持。融资难是困扰新型经营主体的一个现实问题，因此要支持新型经营主体采用贷款担保等方式获得资金，并在政策上鼓励金融机构扶持新型经营主体。
　　3、规范土地经营权流转，积极防控市场化风险
　　规范土地经营权市场流转是实现农村土地经营权公平公正、高效流转的重要途径，也是防控市场化风险的有效举措。要建立健全土地流转市场，积极探索土地流转长效机制，健全土地流转服务体系。完善立法，规范农村土地流转合同，加强政府对土地流转后用途的监管，防止假借农业产业化经营名义流转土地经营权后转移用途，或流转后长期圈占不用待机转手寻租差价牟利。要以法治思维和法治方式推动土地经营权市场化流转，把法治贯穿在“三权”分置改革过程始终，做到土地流转的组织、运行和保障依法依规，用法律制度来防范流转可能面临的风险，防范因非正常程序、非正当行为操控而导致各族群众与经营活动主体利益受损。同时要加强自然灾害风险与市场风险防控，为新型农业经营主体、龙头企业提供农业政策性保险和其他扶持产业发展的商业保险，分散自然灾害、市场投资失败导致的各族群众与相关经营活动主体利益受损的重大风险。
　　4、加强社会风险防控，完善社会保障
　　要加强“三权”分置改革试点实践可能诱发的社会风险的预判评估防控，完善各项具体措施办法，如确权登记、股份设置、折股量化、评资入股与制定收益分配方案等，要充分考虑民情民意，充分尊重利益相关的各族群众的知情权与协商利益事项权，引导他们通过合法渠道反映利益诉求。在积极预防社会风险发生的同时，加强利益相关的各族群众之间矛盾纠纷的化解调处，防止诱发群体性事件，维护好利益相关方各族群众的合法权益，增进民族团结、维护社会稳定。要健全完善民族地区的社会保障体系。例如，在深化改革、巩固发展壮大集体经济的基础上，尝试从集体经济利润分配中拿出一部分资金来建立村社保基金，为村民代缴农村合作医疗保险、社会养老保险，对村民在遭遇天灾人祸、重大疾病时给予临时救助，节庆日慰问高龄党员、军烈属、贫困户等。让各族群众在由改革带来的集体经济发展受益中感知改革，体认改革，拥护改革，分享改革红利，共享发展成果，增进各族群众之间的互助合作和谐关系，强化交往交流交融，促进相互支持、抱团发展，共同维护民族团结，携手促进发展进步。
　　【作者陈蒙系政治学博士后研究人员，中南民族大学民族法制研究中心助理研究员，杨朝中系中南民族大学法学院硕士研究生;本文系第62批中国博士后科学基金面上项目(2017M622479)的阶段性成果。】