民族区域自治：从理论、法制到实践的良性互动

源自：中国民族报  : 李鸣

---

　　1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了根据《中华人民共和国宪法》制定的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》），自1984年10月1日起施行。《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，是《宪法》关于民族区域自治的原则规定与精神实质的具体化，它集中体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的原则，在发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，维护国家统一，加快民族地区经济社会发展等方面，取得了巨大的成就。总体而言，《民族区域自治法》自颁布实施30周年以来，实现了从理论、法制到实践的良性互动。

民族区域自治理论政策基本成熟
　　民族区域自治是指在国家统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治制度是我国解决国内民族问题的基本政策，是一项基本政治制度。
　　民族理论的主要研究对象是世界上普遍存在的民族和民族问题，以揭示民族和民族问题发展的一般规律，寻找正确解决和处理民族发展及民族之间矛盾的途径和方法。马克思主义把“民族区域自治”作为解决民族问题、维护民族权利的基本途径。列宁指出：“民族区域自治是具有复杂民族成分和极不同的地理等条件的民主国家的一般普遍原则。”只有实现了真正的民族区域自治，少数民族的平等权利和利益才会真正得到承认和维护，才会有真正的民主政治。
　　中国共产党历来非常重视民族问题，始终把民族问题作为中国革命和社会主义建设的重要组成部分。1922年，中国共产党第二次全国代表大会宣言提出以民族自治的方式解决国内民族问题，这为以后党制定民族区域自治政策奠定了基础。1931年，中华苏维埃第一次全国代表大会上通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》提出，少数民族可以在中华苏维埃共和国之内成立自治区域。1936年8月，中国工农红军在宁夏的豫旺县和海原县的回民聚居区建立了我国历史上第一个县级回民自治政权──豫海县回民自治政府。1938年，中国共产党六届六中全会正式提出各民族平等、共同联合建立统一国家，初步提出对国内少数民族实行区域自治的解决民族问题的基本政策。1941年，《陕甘宁边区施政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰和风俗习惯。”1945年，《中共中央关于内蒙古工作方针给晋察冀中央局的指示》明确指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行民族区域自治。”1947年，内蒙古自治政府成立。
　　经过革命战争年代的积极探索，我国的民族区域自治理论和政策日臻明晰，具有鲜明的中国特色：一是根据我国国情建立民族区域自治法制。我国是一个多元一体的多民族国家，《宪法》序言明确指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”这就是我国的基本国情，民族区域自治法制建设必须从这些基本国情出发，才能合情合理、有生命力。二是从少数民族和民族地区的实际出发，将原则性和灵活性相结合。法制建设属于上层建筑，必须为经济基础服务。加快发展是解决现阶段我国民族问题的根本途径。因此，民族法制建设必须为民族地区的发展服务。这是新时期法制建设的一条成功经验，也是一项必须遵循的指导原则。改革开放以来，民族区域自治法制建设把促进民族地区发展作为立法的出发点和立足点，《民族区域自治法》等法律法规的许多内容都是关于促进民族地区经济和社会发展的规定，充分体现了我国实现各民族共同繁荣发展的原则立场。今后，民族区域自治法制建设也必须为民族地区的经济发展和社会进步服务，为民族地区改革开放和现代化建设提供有力的法制保障和稳定的社会环境，促进各民族的共同繁荣发展。

民族区域自治法规体系基本健全
　　我国是一个统一的多民族国家，把处理民族问题纳入法制化轨道，是党和国家一贯的方针。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）就明确规定我国实行民族区域自治。1952年，中央人民政府颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，依据党的民族政策和《共同纲领》规定，对民族自治地方的建立、自治机关的组成和自治机关的自治权利等重要问题作了明确规定，这是党的民族政策法制化的最初实践。1954年召开的第一届全国人民代表大会把民族区域自治制度写入《中华人民共和国宪法》，以根本法的形式明确了民族区域自治制度的法律地位。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，“四个坚持”、人民民主专政、民主集中制、民族区域自治成为这部《宪法》的主要原则。为适应新形势的需要，1982年《宪法》继承和发展了1954年《宪法》关于民族问题的基本原则，而且作了体现时代精神的一些重要修改和补充，对民族区域自治作了更为详细的规定，进一步扩大了民族自治机关的自治权利。《宪法》充分体现了国家尊重和保障各少数民族自主管理本民族内部事务的权利，为恢复民族区域自治制度的重要地位和作用奠定了坚实的法律基础。
　　1984年六届全国人民代表大会第二次会议通过的《民族区域自治法》，是我国关于民族区域自治的第一部专门法，标志着我国实施民族区域自治、处理民族问题在法制化轨道上迈出了重要一步。为适应社会主义市场经济体制的要求。2001年，全国人大常委会对《民族区域自治法》作了修改和完善。这种修改和完善，充分反映了新时期民族地区经济、政治、文化发展的迫切要求，使这一法律臻于完善，其中最核心的内容就是正式在法律上把民族区域自治制度确立为国家的一项基本政治制度，这对于贯彻实施《民族区域自治法》起到了极大的推动作用。2005年，国务院颁布了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《若干规定》）。这是实施《民族区域自治法》的第一部行政法规。目前，国务院及其职能部门已经制定了30多件关于民族区域自治的行政法规、部门规章，民族自治地方已经制定了自治条例139个，单行条例777个，对相关法律的变通和补充规定75件。我国已初步形成了以《宪法》关于民族问题的条款为根本，以《民族区域自治法》为主干，包括其他法律关于民族问题的规定、国务院关于民族问题的行政法规、国务院有关部门关于民族问题的部门规章、省级人大和政府以及较大市的人大和政府关于民族问题的地方性法规和地方政府规章、民族自治地方自治条例和单行条例在内的民族法律法规体系，有力推动了民族区域自治制度法制化的进程，使民族区域自治不仅在基本制度层面，也在具体实践过程中真正做到了有法可依。

民族区域自治实践成就显著
　　2005年5月，胡锦涛同志在第三次中央民族工作会议上明确指出：“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”
　　《民族区域自治法》颁布实施30年来，我国广大少数民族依法充分行使当家做主的权利，充分享受了相关优惠政策，自力更生、艰苦创业、开拓进取，使民族地区发生了翻天覆地的变化。截至目前，我国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。目前，在55个少数民族中，有44个民族建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口约占少数民族总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64.3%左右。国家对于民族地区给予了很大关注，投入大量资金，特别是自2005年开始，国务院相继发布了“扶持人口较少民族发展”、“少数民族事业”、“兴边富民行动”等三个“专项规划”，从项目、资金、政策等多方面加大了对少数民族和民族地区的支持力度，使少数民族和民族地区生产生活条件得到改善，各民族在经济、社会、文化等各项事业上都取得了长足的发展，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系得到巩固和发展。
　　在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的原则。实践证明，这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有巨大的优越性：一是实行民族区域自治，有利于把国家的集中统一和民族的自主平等结合起来。民族区域自治保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。同时，通过自治机关，国家能与少数民族息息相通、血肉相连，能在保障民族的自主平等的基础上实现国家的统一。二是实行民族区域自治，有利于把党和国家总的方针政策与少数民族和民族地区的具体实际结合起来。我国的民族区域自治，是在宪法体制内和国家统一领导下的行政自治，各民族自治地方都是我国不可分割的一部分，各民族自治地方的自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权，都必须服从党和国家的总的方针政策。同时，上级国家机关在制定各项政策时，必须充分考虑各民族地区的具体情况和实际需要，以有利于民族自治地方的发展。三是实行民族区域自治，有利于把国家的发展与少数民族的发展结合起来。民族区域自治既是保障少数民族政治权利的良好体制，也是各民族实行经济合作和文化合作的良好体制。统一的多民族国家可以大力帮助少数民族发展经济文化，组织各民族相互支持，而自治地方可以通过调动和发挥少数民族和民族地区的积极性，共同推进各民族的繁荣发展。

进一步贯彻实施《民族区域自治法》
　　《民族区域自治法》集中体现了党的民族理论政策，体现了各族人民的共同意志，是我国民族工作走上法制化、规范化轨道的重要保障，是切实尊重和保障少数民族合法权益的基本法律依据。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善、社会主义民主政治的不断发展、中国特色社会主义法律体系的不断健全，我国少数民族的合法权益必将得到更全面、更有力、更切实的保障。当前，坚持和完善民族区域自治制度，关键是做好如下工作：
　　第一，进一步促进民族区域自治理论、法制和实践的三者互动，实现良性循环。对民族区域自治的理论研究、民族区域自治法制建设、民族区域自治法的实践不能彼此隔绝、各行其是，而应该密切联系、善于总结、互相促进。
　　第二，切实帮助少数民族和民族地区加快经济社会发展。这是中央的一项基本方针，也是《民族区域自治法》明确上级国家机关的应尽职责。要实现少数民族民族地区又好又快发展，关键在于深入落实科学发展观，按照中央有关部署和《民族区域自治法》的要求，既要投入更多的资金，又要给予更优惠的政策；既要把经济搞上去，又要发展各项社会事业；既要充分发挥中央政府的作用，又要坚持抓好各地区各部门的对口支援工作。
　　第三，切实加强民族法制建设。上级国家机关要带好头、作表率，民族自治地方要切实行使好《宪法》和《民族区域自治法》赋予的自治权。在《民族区域自治法》的原则下细化相关法规和政策，促进民族自治地方发展，保证各族人民共享改革发展成果，使民族自治地方的经济社会发展与其他地方的发展同步。同时需要把握重点，加强民族法制建设：一是抓紧制定《民族区域自治法》的配套立法，把法律的一些原则规定具体化，确保这一法律得到全面贯彻和落实，尤其是国务院有关部门要根据《若干规定》的要求，制定相应的规章或具体办法；二是推动制定自治区的自治条例。目前五个自治区无一个出台自治条例，这与依法治国、建设社会主义法治国家的要求不相适应，与进一步坚持和完善民族区域自治制度的要求不相适应；三是民族自治地方要根据各地的特点和特色，继续制定和完善自治条例和单行条例；四是要逐步建立和完善监督机制，加强对《民族区域自治法》及其配套法规贯彻情况的检查和监督，以保证《民族区域自治法》的各项规定真正落到实处。
　　第四，做好少数民族干部的培养工作。少数民族干部是少数民族参与和实现平等政治权利的关键，是贯彻执行好党的各项方针政策、搞好民族自治地方各项建设事业、维护祖国统一和民族团结、促进少数民族自身发展、化解各种民族矛盾的重要保证。习近平同志在新疆考察时指出：要加大少数民族干部培养力度，对经过实践检验是思想作风正派、对党忠诚、能力较强的少数民族干部，积极培养、放手使用。在少数民族干部培养方面，应重点抓好五个环节：一是扩大数量。当前，少数民族干部已经达到290多万，但与少数民族人口在全国人口中所占比例相比仍有差距，特别是在基层，在一些散居地区，在一些人口较少民族地区，干部数量仍偏少。二是提高素质。要根据少数民族和民族地区的实际需求，千方百计地帮助少数民族干部提高政治素质和业务素质。三是改善结构。要着力培养少数民族的党政干部、科技管理干部和各类建设人才，形成梯队合理、结构优化的干部队伍。四是下大力气培养少数民族中的高级领导干部。五是要大力培养各类专门人才。