民族自治地方自然资源开发利益分享机制的法治化路径

源自：法治新报  : 白利萍

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　　新《环保法》以推进生态文明建设的新理念，对国家建立、健全生态保护补偿制度以法律确认，民族自治地方资源开发利益分享机制通过落实国家生态补偿制度得以实现。本文从我国民族自治地方自然资源之自治权视角，探究民族地区生态资源开发利益分享机制的环境法治化路径。
　　民族自治地方自然资源权利的立法阐释
　　（一）民族自治地方自然资源之自治权的立法阐释
　　从开发和保护自然资源的经济行为过程来看，民族自治地方的自然资源权利，应当包括产权确定、合理开发和利用、享受收益和分享利益、资源保护和生态恢复等方面。国家划定的生态保护红线，实行严格保护区域许多都在民族地区，因此，民族自治地方自然资源的开发和保护的经济行为要进行规制。
　　我国宪法及相关法律构建了民族自治地方自然资源权利的基本体系。主要体现在以下几方面：
　　1.关于自然资源自治权的规定
　　宪法第115条规定民族自治地方的自治机关行使宪法规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。《民族区域自治法》关于自然资源自治权的规定有三项：（1）依法确定本地草场和森林的所有权和使用权，保护、建设草原和森林(第27条);（2）依法管理和保护本地自然资源(第28条);（3）根据法律规定和国家的统一规划，优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源(第28条)。对自然资源的优先合理开发权的确定，是自然资源物权配置之资源自治权的体现；是对民族地区资源开发中获得利益分配和补偿权利的规定。《立法法》第75条和《民族区域自治法》第20条还确立了民族自治地方的立法变通权。
　　2.民族地区资源开发利益分享权利
　　宪法第118条第2款规定“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”。《民族区域自治法》关于上级国家机关责任的规定有五项：（1）优先合理安排民族自治地方资源开发项目(第56条);（2）支持金融机构对民族自治地方开发资源方面给予重点扶持(第57条);（3）在民族自治地方合理利用本地资源、发展生产方面的投资、金融、税收等扶持(第63条);（4）在开发民族自治地方资源时的利益照顾和利益补偿(第65条);（5）在民族自治地方生态和环境保护方面的规划、组织、补偿和监管(第66条)。关于上级国家机关的责任规定，实际上是民族自治地方在自然资源方面享有的获取国家帮助权，由此可见，民族地区资源开发利益分享和补偿权利是法律赋予的神圣权利。
　　（二）民族自治地方自然资源之自治权利的实现
　　现有法律规定的民族地区的资源管理权、补偿权还不是一种完全意义上的自治权。例如石油、天然气等矿产资源的所有权和开发权都集中在中央政府；对资源收益分配、补偿权来讲，诸多主体利益分配关系的协调是通过资源有偿使用、税收、财政转移支付、生态补偿金等多项制度来实现的。
　　民族地区自然资源开发利益分享机制的政策支持
　　（一）民族地区自然资源物权配置法律政策节点
　　我国立法对自然资源的物权配置上未能突出对资源耗竭、资源所在地的补偿，有关资源、环境补偿及开发利益分配的规定比较零散，大体上都是些原则性的规定。
　　1.自然资源产权界限不明晰。忽视了地方政府和矿产资源地居民的资源收益利益，在客观上导致了资源开发利用中的利益分配不均衡。
　　2.资源收益分配结构不合理。资源的国家占有排斥了资源地政府对资源的支配权利和参与资源利益分配的权利，割断了资源地经济发展与资源优势的相关性，导致资源地不能依靠和发挥资源优势取得经济上的发展，造成“富饶的贫困”的倒挂现象。
　　3.民族自治地方立法变通权行使不到位。现有民族自治地方立法变通模式似乎难以突破制度性瓶颈制约和有关利益冲突限制，在自然资源变通立法上也一样。
　　（二）自然资源税费政策节点
　　自然资源开发利益分配中的税费政策主要是通过资源税和资源补偿费来实现的。长期以来，国家在开发利用民族地区资源时实施的税费政策，未能真正体现资源的价值，事实上并没有给予这些地区特殊的优惠倾斜。现行资源税费制度也没有设置对生态破坏补偿征收的费用，造成资源开发活动对生态环境的破坏日趋严重，也不利于民族地区转变发展方式。
　　（三）资源开发中的生态补偿政策法律节点
　　1.生态文明理念对自然资源开发中生态补偿提出新的要求。
　　新《环境保护法》作为民族地区生态环境保护的基准法，明确了国家加大生态保护地区财政转移支付力度，落实生态补偿资金及运作的相关政府责任制度，但生态补偿的基本原则、基本制度和监管机制方面还停留在政策层面。环境保护各单行法要与新环保法“生态文明”及“可持续发展”观相对接，落实和细化生态环境保护的相关规范。在一些资源立法中，未足够地考虑民族地区相关民族、宗教、社区的生态文化、生态习惯，民族地区生态补偿更缺乏地方立法、自治立法等位阶法的具体施行。
　　2.民族地区的地方性立法对资源开发利益分享及生态环境保护规定的虚位。
　　民族地区的地方性立法对资源开发利益分享及生态环境保护是虚位的。实践中，主要是以中央通过纵向转移支付的形式对民族地区进行生态，没能充分考虑民族地区的实
　　际情况与本土习惯结合，未能调动民族地区参与资源合理开发与分配的积极性，至今没有实际形成区域之间政府协商的横向补偿机制。
　　3.生态补偿资金投入不足且来源单一，“谁受益谁买单”的原则未落实。新环保法明确了纵向和横向补偿机制相结合筹措生态补偿资金的路径，但是生态补偿还尚未成为我国转移支付的主要内容，对生态补偿的投入严重不足。
　　民族自治地方自然资源权利实现与资源开发利益分配机制的法治化路径
　　民族地区资源开发利益分配机制的构架，应该贯彻新环保法推进生态文明建设新理念，落实生态环境保护相关具体制度，围绕《民族区域自治法》中规定的自然资源自治权展开，要充分行使资源自治权，确保民族地区的可持续发展。
　　（一）自然资源物权配置与资源开发利益分配相关立法完善
　　1.国家生态环境补偿机制法制化。明确并稳固生态补偿的宪法规范地位，实施新环保法确立的生态环境补偿制度。修改环境保护单行法，通过生态补偿机制的创新使诸资源要素的价值得到最大化体现。将生态补偿融入《环境影响评价法》中，建立一套科学的生态价值的评估体系和标准的生态补偿评价体系，并将生态补偿真正融入政府的环保目标责任制和考核评价体系之中。
　　2.做好民族自治地方生态补偿地方立法工作。应充分行使民族地区自治立法及地方环境立法权限。注重民族地区生态习惯法与村规民约现代性价值的发掘，吸纳其合理成份，将环境法治意识真正地内化到民族地区民众的行动中。
　　（二）完善我国资源税(费)政策，保障资源地利益得到补偿
　　我国在构建适用于民族地区资源税费政策时要充分考虑资源地在资源开发、生态环境治理和建设中所损失的利益是否能得到补偿。有效解决经济大开发与生态环境保护的矛盾。针对当前资源税费政策存在的问题，具体需从以下几个方面入手：（1）合理划分中央与地方的税收分配比例。在增值税、营业税和企业所得税的分配比例上要体现照顾民族地方利益的原则，（2）推进资源税改革，增加和调解民族地区的财政收入（3）提高资源补偿费的收费标准，并在分配比例上进一步向民族地区倾斜。
　　（三）完善民族自治地方自然资源权利配置下的生态补偿机制的政策体系
　　1.完善生态环境补偿的法律制度。国家对民族地区的生态环境补偿机制要建立在法制化的基础上，生态补偿条例草案的调研或制定生态补偿法的议案早已进入议事日程，在该条例或法中要特别强调民族地区资源开发的生态补偿条款。民族地区的自治机关也要在国家法律的基础上制定本地区的生态补偿的地方立法及相关政策。
　　2.建立纵向和横向结合的利益补偿机制。新环保法规定了国家建立、健全生态补偿制度，特别强调各级政府在农业环境保护中的责任。在现行行政管理体制下，我国可以通过中央政府强制性地从发达地区提取财政收入，转移到民族地区的同时积极探索东部发达地区政府直接向西部民族地区的横向转移支付，从而加大对环境建设的投资力度，确保拥有清洁、安全的生存环境。
　　3.开征生态环境税费。借鉴发达国家的环境税收制度，进一步构建适合我国的环境税费制度。环境税费要突出针对生态脆弱的民族地区特殊情况的优惠照顾。
　　（四）民族地区财政转移支付政策法律体系的规范设计
　　要规范纵向和横向转移支付的政策法律设计，为了保障民族自治地方的财政自主权、资源物权配置下的“自治权”，形成纵横并存的财政转移支付模式。
　　1.立法规范中央财政对民族地区的专项转移支付制度。
　　财政转移支付制度的施行应更多地照顾资源地居民的利益，国家在资源收益分配上也要充分考虑西部民族区域的特殊性，实行区别对待的差异化政策，制定能体现国家对民族自治地区倾斜的财税扶持政策，以实现西部与东部地区协调发展。
　　2.使政府之间的横向财政转移支付尝试纳入规范化轨道。通过建立资源所在地与中央企业总部所在地政府之间的横向转移支付制度，把资源开发中形成的政府收入中的一部分，返还给资源输出地区，以保障地方政府和资源所在地居民从资源开发中受益。以法律形式对政府间转移支付做出明确规定，使其具有较高的权威性和可操作性。
　　3.协调民族地区各级政府之间对资源的物权配置与利益分配关系。确立民族地区对于属地资源享有一定比例的收益权和分配权，使资源产地能够从资源的开发利用中获取应得的利益。
　　综上所述，民族地区是我国战略资源地和重要的生态安全屏障。应当树立生态文明建设新理念，完善我国自然资源物权配置制度，从立法层面规范民族自治地方自然资源权利及资源利益分配机制，有效控制和合理利用民族地区资源，推动民族地区社会、经济发展，真正使民族地区的资源开发走上可持续发展的轨道上来。

⊙　作者简介
　　白利萍，宁夏大学副教授，从事环境资源法学研究。