南财快评：行政许可全面实行清单管理的制度意蕴

源自：21世纪经济报道

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原文标题：南财快评：行政许可全面实行清单管理的制度意蕴

　　2022年1月4日，国务院常务会议决定将全部行政许可事项纳入清单管理，会议通过《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》，并对全面实行行政许可事项清单管理的措施提出了要求。
　　行政许可（审批）是政府简政放权的主要领域。经过多年持续推进，大量行政许可事项被取消和下放，公民和市场主体办事的负担有所减轻，便利程度明显增加。但是，在一次次削减许可后，行政许可的数量却并未趋近于“零”，政府管制的范围和程度没有明显的放松。这种看似矛盾的现象背后有复杂的原因：许可事项经过合并、再造，实质未变，但形式上完成了削减；许可权下放后，上级许可事项减少，下级却增多了；许可取消后又以各种形式变相继续实施；法外违规设定许可，许可数量边减边增、明减暗增……将行政许可事项全部纳入清单管理，是国务院针对上述痼疾开出的“药方”。
　　近年来，各地区、各部门结合工作实际，梳理公布了权力清单、责任清单、负面清单等各种类型的清单，清单中权责清理的依据、权力分类的标准不一，导致清单数量、结构和表现形式很不一致。随着行政活动的复杂化，行政行为类型日趋多元，新的管理方式层出不穷，政府权力和责任本身就在动态调整中，很难以一张清单囊括。而在所有政府权力中，行政许可权是最容易、也最适宜以清单方式管理的。一项行政许可应该对应着明确的许可事项、设定依据、实施机关、许可条件、申请材料、审批程序和许可证件，这是行政许可作为一类特殊行政行为的特质，也是《行政许可法》的要求，所以，一个行政机关可能说不清自己有多少权力和职责，但至少应该能说清自己在办理几项行政许可。
　　在行政许可领域全面实行清单管理，理论上可行，实践中可以发挥巩固简政放权成果的作用。第一，可以摸清各层级、各部门行政许可数量，有效约束行政许可的设定，防止行政许可领域的“数字游戏”。第二，通过对行政许可要素的归纳，可以推动实现同一事项在不同地区同要素管理、同标准办理，规范行政许可实施行为，消除实施过程中的灰色地带。第三，通过清单编制，使许可事项可视化、透明化，方便公众办事，引入社会监督。
　　行政许可全面实行清单管理，是深化行政许可改革的关键一招，将对行政许可的实施方式和行政许可法律制度带来深刻影响。在落实清单管理的过程中，应该确保清单之外不再有变相许可权力的存在，严格审查行政许可的合法性，评估行政许可的合理性，建立清单事项动态调整机制，以顺应经济社会发展和改革的需要。
　　（作者系中国民航大学法学院讲师，法学博士）
　　（作者：贾圣真　编辑：李靖云）