现代民族国家遭遇“去中心化”挑战评析

源自：云南大学学报

---

　　导语：全球化时代带来更多的差异和创新，民族国家遭遇各类族群民族主义的冲击，也遭遇次国家主体──地方政府的“去中心化”挑战。一方面，后冷战时代兴起的新族群民族主义与原有国家认同产生复杂关系，有的强化国家认同，有的挑战国家认同，有的弱化国家认同。在发展中国家，该问题的走向主要取决于族群-民族关系的历史发展与现实格局，取决于全球化背景下的民族利益分配；在西方发达国家则取决于昔日民族与国家的重合性程度，也取决于“文化他者”（移民）的涌入量。另一方面，全球化带来的多层治理格局导致地方政府从幕后登临前台，并且在利用财政资源、提供公共服务、政府创新能力、了解公民需求、获取社会发展状况等方面拥有中央政府无法比拟的优势。然而我们要通过分析表明，“去中心化”挑战尚不足以导致“民族国家终结”，因此本文讨论怎样重构民族国家、实现民族国家的自我完善与发展才更具实质意义。
　　关键词：现代民族国家；去中心化；族群民族主义；地方政府；全球化

⊙　作者简介
　　纳日碧力戈，男，贵州大学长江 学者;于春洋，男，复旦大学民族研究中心在站博士后。

一：讨论缘起：全球化时代民族国家面临的挑战
　　毋庸讳言，随着全球化时代的到来及其纵深发展，作为当今世界国际关系体系的基本分析单位，民族国家面临一系列重大而深远的挑战。这其中，“既包括跨国主义侵蚀国家主权的外部挑战，也包括导致民族国家走向分裂的内部挑战”。这里的“外部挑战”，最具代表性的是来自各种非国家行为体（包括国际组织、跨国公司和非政府组织等等）对于民族国家的“去国家化”（denationalization）挑战；而这里的“内部挑战”，则主要表现为来自族群民族主义和作为次国家主体的地方政府的“去中心化”（decentralization）挑战。需要指出，这里的族群民族主义既包括主体族群的民族主义，也包括非主体族群的民族主义。
　　20世纪90年代苏联解体、东欧剧变标志着冷战时代的一去不返，两大敌对阵营间的意识形态和经济体制壁垒被打破，全球化随之进入到了一个加速发展的时期。也正是在这一背景之下，“去中心化”的力量异军突起，成为现代民族国家必须要去面对的又一重大挑战。对于“去中心化”的概念，有学者认为它是指“国内子群体对国家的疏离意识及由此产生的地方复兴现象，去‘中心’即去国家，去中心化的主体主要是区域、种族、宗教等次国家组织”。从表面上看，这种“去中心化”的现象似乎与全球化南辕北辙，然而仔细分析就会发现两者之间存在着紧密的关联。有研究表明，“无论是现代的人还是过去的人，都要凭借各种方式来认同自己，身陷多重权威构成的复杂网络之中，并因此而在其中分配各种资源”。这里向我们传达的信息是，一个特定的个体或者群体往往存在着对于自我归属感的多层面认同，而一旦这种认同在比国家更大（超国家层面）的范围内发挥作用，也就构成了对于民族国家的巨大挑战──因为民族国家的权力合法性是建立在“民族认同国家”的基础之上的。同时，如果这种认同在比国家小的范围内发挥作用，那么，在处理好“多元一体”的前提下，它不但不会冲击国家认同，反而会使之可持续、可加强。正是全球化削弱了国家对于国家个体或群体成员的感召力与影响力，国家认同的边界被打破，进而朝着超国家和次国家两个向度发展。可以认为，当这种认同朝着超国家向度发展时，就构成了对于民族国家的“去国家化”挑战。本文主要围绕“族群民族主义浪潮对于国家认同的挑战”问题，对于民族国家所遭遇到的“去中心化”挑战进行初步评析。
　　二、族群民族主义浪潮对于民族认同国家的祛除
　　冷战的结束导致全球化的加速发展，同时也在世界范围导致了一场“去中心化”的族群民族主义浪潮。这一浪潮对于一些欠发达国家而言是致命的，而在英国的北爱尔兰和苏格兰、加拿大的魁北克、比利时的佛兰德、意大利的提罗尔、西班牙的加泰罗尼亚和巴斯克、法国的科西嘉等等地区，西方发达国家也和那些欠发达的非西方国家一样感受到了族群民族主义带来的巨大压力。
　　（一）族群民族主义及其“浪潮化”归因
　　族群民族主义（ethnic nationalism）是在西方学者讨论近代民族主义理论的过程中提出的，作为与公民民族主义（civic nationalism）相对应的概念，一起被认为是近代民族主义最为基本的两大类别。1944年，汉斯·科恩（Hans Kohn）把民族主义区分为公民民族主义和族群民族主义，认为前者是“以国家和公民身份为基础的民族主义”，后者则是“以文化为基础的民主主义”。与此相联系，民族也可以被区分为“公民民族”和“族群民族”，如果前者是“以地缘权利（soil right）为基础”的，那么后者则主要是“以血缘权利（blood right）为基础”的。通常意义上的族群民族主义一般会被描述成“以血缘权利为根据，以族群身份为基础，从文化和语言的层面对民族加以界定的意识形态”，而随着冷战之后族群民族主义浪潮的兴起及其带给民族国家的致命威胁，致使一些学者对它进行了重新地审视和界定。其中比较具有代表性的观点是认为族群民族主义“是指一个多民族国家中的族群、种族或原住民等族类群体为了实现地域性的或某领域内的特定利益，通过族性政治动员，诉诸于和平请愿、分离运动等群体性政治行为，向多民族国家的中央政府施加压力，以此达到地位提高、权益提升等目的”；“研究表明，族群民族主义与一国内部的民族关系、种族、部族及其所涉及到的政治分裂、文化和语言、宗教等因素密切关联”，经由族群民族主义而发起的“族性政治动员会对多民族国家内部的政治秩序构成重大影响，甚至还会对多民族国家主权的完整构成严峻挑战”。
　　对于后冷战时代族群民族主义浪潮出现的根源，不同学者基于不同的学科视野对此进行了分析，并由此引发了很多争论。这些观点主要包括：外部力量的支持和介入；因由族群政策的失当或不公而导致国内少数民族政治权力、经济利益与文化权利被忽视、排斥、压制甚至剥夺；国内经济发展不平衡，少数民族相对贫困问题出现，被剥夺感强烈；强权政治与殖民主义遗留下来的宿怨与问题；冷战的结束致使意识形态危机的广泛爆发，国内主体民族与少数民族之间的隔阂因由民族主义尤其是宗教民族主义的兴起而不断加剧；冷战的结束致使美苏两极对峙的格局土崩瓦解，以前掩盖在两极对峙格局之下的民族宗教矛盾在很多国家和地区显露出来并且不断激化；等等。一个可以被大家普遍接受的基本事实是族群民族主义的兴起意味着国家认同向族群认同的回归，它的出现在相当程度上“其实就是那些对于自身命运不满的、身处民族国家内部的少数群体或种族集团集体意志的表达”。显然，它的出现也打破了个体对于族群和对于国家两者认同的兼容性，对于国家的统一、民族的团结和社会的稳定构成严重威胁，也危及着民族国家的合法性。我们认为，族群民族主义对于民族认同国家的祛除是带有普遍意义的，它不仅发生在发展中国家，也存在于西方发达国家。
　　（二）族群认同祛除国家认同：对于发展中国家的分析
　　在相当多的发展中国家里，各种传统的族群认同形式，包括种族认同、语言集团认同、宗教认同等等，都会和国家认同相矛盾。这种矛盾主要来自于两个方面：其一，国内不同族群之间的历史宿怨与现实冲突；其二，经济全球化背景下的民族利益分配不公。
　　就前者而言，很多国家内部的不同族群之间在历史上存在着较为尖锐的冲突与对抗，这些冲突与对抗潜伏在各自族群历史记忆的深处。这种状况使得这些族群虽然共同生活在同一个政治共同体之内，但是基于国家认同的国族凝聚力却没有能够真正形成。在国家经济、政治、文化、社会生活常态发展的背景下，这一问题并不会危及国家的统一与地区的稳定。然而，一旦国家遭遇到突发事件或者重大变故，历史的宿怨与现实社会生活中的、广泛存在于经济、政治、文化、宗教、语言领域内的异质性因素以及社会地位的差异交织纠缠在一起，曾经潜在性的问题就会显性化，族际冲突以激烈的方式表现出来，导致国家的分裂与地区的动荡。苏东剧变就是一个非常具有典型意义的深刻例证，而后冷战时代从南斯拉夫的塞尔维亚、克罗地亚和穆斯林族之间的混战，到科索沃和车臣的独立风潮，族群意识的强化与族群民族主义的兴起导致国家认同危机的出现，构成了当今世界民族冲突的根源之一。
　　就后者而言，经济全球化的深入发展给很多国家和地区带来财富总量增加的同时，也造成了财富在不同民族和族群那里分配的不公，比较极端的做法是“在那些后发展国家里，少数族群很快就成为主体民族仇恨的对象。而民主化浪潮的到来又加剧和扩大了这种仇恨”，拥有国家政治权力的主体民族（尤其是其中的少数激进分子）鼓吹民族政治（etho-national politics），对于少数族群的基本权益进行了残酷剥夺……最终，失败和变异了的民主制度不断衍生出了种族暴力甚至种族清洗。“国家或民族的冲突与政治和经济利益明显地紧紧交织，尤其是与统治阶层的利益紧紧交织”，于是我们看到，基于统治阶层对于自身利益最大化的维护而引燃了种族仇恨的火焰，导致国家陷入动荡与纷争之中。遍及卢旺达、津巴布韦、塞尔维亚、印尼等国家和地区的那些种族暴力，正在把脆弱的国家认同撕得粉碎，种族主义甚嚣尘上。
　　（三）族群民族主义如何兴起：对于西方发达国家的分析
　　在西方发达国家，主要有两种情况导致了族群民族主义的兴起。一方面，在西欧民族国家初创的过程中，民族与国家的边界是重合的，这一特征也导致了“一个民族，一个国家”的民族国家观念的产生和以此为追求的民族主义的产生。全球化时代的到来，随着民族间交往的日益频繁和世界移民的纷纷涌入，这种传统的民族国家观和民族主义想象的维持“势必要以容忍主流民族文化对于少数群体的压制，以及伤害非主流文化群体的权益作为代价”。而作为对这种伤害和压制的回应，在发达国家的少数群体中滋生族群民族主义带有某种必然性，那种“理想状态”之下的传统民族国家正在被多族群共存、多文化共生的现实所取代。另一方面，还是出于同样的原因，这种史无前例的经济一体化发展和跨越疆界的世界移民浪潮使得原本存在于国与国之间的历史、文化传统和价值观的差异，现在转而成为存在于国家内部社会生活中的常态化特征。无论是否愿意接受，西方社会的“他者”正在成为西方社会的重要组成部分。出于一种近乎本能的拒斥，这些外来移民和少数群体往往被西方世界贴上“肮脏、道德失信和懒惰”的标签以显示自身的“群体超凡魅力”。而在2014年4月16日，欧洲委员会所发布的《欧洲人权状况报告》也向我们表明：目前欧洲的民主、法治与人权状况──这些曾经被他们津津乐道的美好景象，现在正处于前所未有的危机之中，种族歧视、种族主义、放纵仇视言论等问题是冷战结束以来最为糟糕的。报告宣称，欧洲有39个国家存在歧视少数民族的问题。而西方世界的外来移民和少数群体为了摆脱由上述问题带来的“群体耻辱感”，则“普遍出现了一种族群认同的回归”，族群民族主义随之兴起。
　　总之，无论是在发展中国家还是在西方发达国家，不管导致这一局面的原因究竟是什么，我们能够感受到的是国家对于国内非主体民族日益高涨的多元需求总是很难做出富有成效的回应，由此派生出了哈贝马斯所说的国内非主体民族不再认同民族国家的“合法性危机”，也给各种形式的族群民族主义提供了生存的空间与发展的土壤。而族群民族主义对于民族认同国家的祛除，也在事实上祛除着民族国家权力合法性的来源。
　　三、地方政府及其治理的兴起
　　在现代民族国家所遭遇的“去中心化”挑战之中，另一个引人注目的威胁来自于次国家主体及其治理的兴起。对于行政系统来讲，“全球化所带来的一个主要的变化是形成了多中心的秩序格局”。从这种视角分析，以“多中心的秩序”冲击甚至取代民族国家曾经拥有的中心地位，是“去中心化”的又一重要表现。而我们这里讨论的次国家主体就是“多中心”中的一个。如果说族群民族主义浪潮构成了对于民族认同国家的祛除，威胁着民族国家权力来源的合法性的话，那么，次国家主体及其治理的兴起则是在国际事务与国内事务两个层面构成了对于中央政府代表国家行使“中心权力”的挑战。
　　（一）多层治理背景下的“地方”
　　次国家主体及其治理的兴起与治理理论的发展密不可分。次国家主体及其治理的兴起推动了治理理论特别是多层治理理论的发展，而多层治理理论的兴起也给次国家主体及其治理提供了理论上的引导与借鉴。关于治理的多层次问题，学界不乏讨论的声音。世界知名的国际关系学者星野昭吉把全球治理看作是“一种从地方到全球的多层次解决共同问题的新方式”，国内也有学者指出“可以把治理的主体区分为超国家的、跨国家的、国家的、次国家的以及公民社会的不同层次”。而所谓多层治理，一个较具代表性的观点认为它是“在一个新的民族国家联合体中，包括超国家的、国家的与次国家行为体的一种协商的、非等级化的独特政治结构”，基于这种分析，多层治理的典型特征在于“政治活动在多个层面上进行，如超国家层面、国家层面和次国家层面等等”。在次国家层面的行为主体（同时也是治理主体）之中，地方政府
　　所谓地方政府，指的是那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有在中央政府以下的各级政府。它包括了单一制国家中的各级地方政府、联邦制国家中的联邦成员单位以及州省以下的各级地方政府。
　　在其中扮演着越来越重要的角色。这是因为“在一个‘全球地方化’的时代，地方政府不再是曾经那种被动的角色和被消解的对象了。恰恰相反，地方的主体性还被空前激发出来，地方政府不但充当了国内事务中的活跃角色，而且也开始越来越频繁地出现在国际舞台”。
　　我们发现，全球化并没有降低地方的重要性，在全球化时代，地方开始走向世界，地方与国际接轨已成为一种常态。对此有学者指出，“地方化正在成为与全球化并行不悖的另一个十分引人注目的历史现象”。人们不禁会问，全球化为何没有削弱地方的重要性呢？有分析表明，全球化与地方化的差异并没有我们想象中巨大，甚至两者之间可能是共生关系，一致性要明显超过对立与冲突。其原因主要在于“全球通讯科技的发展和运输网络的发达，已经让很多地方变得不再‘偏远’……跨国公司选择越来越深入到地方开展它的商业活动和经济运作，在满足当地人生活需要的同时谋取商业利润；世界市场的力量正在让城市地区间的竞争变得剧烈；全球营销体系、大众传播媒介的发展也为地方产品与文化在世界范围的风行提供了可能”。
　　与此同时，民族国家的权力在各个领域各个层面发生着流失，民族国家的权力下放到地方的态势也已经出现。全球化时代也是信息时代，社会系统变得日益复杂，科技进步日新月异，掌握第一手资料在第一时间做出反应已经成为科学决策的关键。而民族国家层面需要管理的社会公共事务庞杂繁琐，在很多关乎地方经济发展和居民生活的领域难以做出及时调整和回应，显得力不从心。由此，国家向地方下放权力成为一种需要，将原本属于中央政府的权力下放到地方政府，依靠地方政府来进行地方性事务的管理和服务。于是，地方政府逐渐成为统辖区域范围之内的事实权力掌控者。这种趋势在联邦制国家的地方──联邦各成员单位那里表现得更为明显。受篇幅所限，我们在这里主要以地方政府及其治理的兴起为视角来讨论民族国家遭遇的次国家主体挑战问题。
　　（二）地方政府及其治理的优势
　　在全球化背景之下，地方政府在提高地方竞争力、促进本地经济繁荣与社会发展方面所发挥的作用越来越显著，相对于中央政府和其他次国家主体而言，地方政府也有着无可替代的优势。正是这些优势才使得地方政府及其治理在事实上构成了对于民族国家的中心权力的威胁。
　　第一，地方政府在利用财政资源和提供公共服务方面有着中央政府无法比拟的优势。当地方性公共服务由地方政府提供时，本地居民不仅为此支付税金，同时还享有其成果。而且一个非常重要的方面是，本地居民也拥有通过民主渠道参与决策的机制和权力。于是，我们发现地方政府在公共服务提供方面实现了支付者、享有者、决策者三者的统一。这种情况有利于地方财政资源效用的最大化，“因为地方财政资源来自地方劳动者的劳动与创造，如果地方政府自身拥有支配地方财政的权力时，它就会做出权衡，把这一资源用在地方各项事业发展中最为重要的项目上，而且在财政资源的使用上也能尽量做到效率的最大化……用最少的资源投入换取最大的回报”。比较而言，如果地方创造的财政资源由中央政府统一支配，就有可能出现支付者、享有者、决策者三者分离的情况。创造财政资源较为丰富的富裕地方会感受到按照自己意愿支配资源权力的匮乏，而中央政府拨付的财政资助又极有可能因为不是由地方自己创造而难以被合理有效利用，两者间的落差会导致财政资源使用上的巨大浪费。
　　第二，社会流动的频繁和机会成本的增加致使不同的地方政府之间围绕资本、技术和劳动力展开竞争，从而促使了地方政府创新能力的提高。如果某一地方政府无力为资本提供良好的投资环境和服务机制，没有培育出企业技术研发的政府扶持模式，也无法为劳动力提供可以信赖的劳动保障和发展空间，那么，这些对于地方经济社会发展具有重要影响的社会资源就将会流失。于是，地方政府有制度创新、政策创新、机制创新的强大动力。相比较之下，中央政府在这方面能够做的和想要做的都相对有限。这就是为什么地方政府要远比中央政府更具活力和创新意识的原因。当然还有另外一个原因，那就是“如果某个地方的政府不能满足公民的要求，公民就会‘用脚投票’，这是地方居民制约政府公共政策偏离民众意愿的有力机制”。当然，这一点在西方发达国家那里更具操作意义。
　　第三，在及时了解地方公民需求、准确获取地方社会状况和经济发展信息等方面，地方政府优势明显。在国家所承担的社会公共服务职能中，了解公民愿望并且高效率地为其提供公共产品是非常重要的任务，为了做好这一点，就必须了解公民的意愿及其偏好。由于历史、文化和社会生活等方面的原因，国家内部不同地区居民的意愿是有差异的，这种差异导致他们对于公共产品的需求也具有不同偏好。地方政府的优势在于，相对于中央政府的决策者而言，他们获取本地信息所付出的成本和代价要小得多，得到的信息也准确得多。由此，地方政府更有可能成为本地经济发展和社会生活秩序的有效维持者。相比之下，国家做出同样的努力但收效远不如地方，特别是当该地方存在其他地方并不存在的特殊问题时，地区居民的意愿很难被反映到中央，而中央也很难给出一个差异性的决策方案。
　　以上优势的存在，导致地方政府及其治理的兴起在全球化时代带有某种必然性。然而对于地方政府及其治理的前景我们也不要过分乐观，因为“地方政府作为地方治理的‘首席执行官’，它对所谓‘全球治理’的参与在很大程度上取决于治理对象或事务是否符合地方稳定与发展的根本利益”。基于这一点，地方政府较之于民族国家而言，其过分狭隘的地方视野使其能量的发挥往往更局限在特定地方并更具倾向性，因此可能导致地方与国家、地方与国际组织、跨国公司以及超国家集团之间的纵向互动产生冲突与矛盾。怎样在中央政府与地方政府、全球治理、国家治理和地方治理之间寻求一种平衡与均势，在发挥地方政府优势的同时遏制其消极方面的散布，是一个需要思考和解决的问题。
　　四、一个简短的总结：民族国家的未来
　　无论是“去国家化”还是“去中心化”，必须承认，全球化时代民族国家所遭遇到的挑战是全面而深刻的。然而一个不争的事实却是，“民族国家仍旧是当今国际政治体系之中最为重要的主体，这一点至今没有发生变化”。一旦我们真正认识到这一点，就会发现那些“反对民族国家”的理论主张至少在目前的情形之下是不合时宜的，或者说是“阶段性”的。苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）也曾坦陈，“我们这些认为国家权威在过去一二十年出现衰落的人，并不必然预计这一衰落将无限期地持续到未来”。从更为开阔的视野来观察民族国家可以发现，民族国家得以确立的阶级基础在全球化时代依然存在，哪怕它的存在方式发生了诸多形式上的改变；“全球文化”的生成以及西方社会推行全球文化、同质化的努力并未削弱民族国家自身文化的本土化与民族性，事实上，国家的文化职能从未像今天这样被每个民族国家所重视和强调；跨国公司、国际组织、超国家集团的存在与发展，以及族群民族主义浪潮、次国家主体及其治理的兴起也并未从本质上改变全球利益分配格局，民族国家依然是全球化时代最为重要的利益主体。
　　面对这些基本的事实，有学者指出，“在当前的以知识作为基础的全球化经济之中，民族国家依旧重要……它不是正在走向消亡，而是正在被合理想象、合理设计、合理调整以回应全球化的挑战”；民族国家因由全球化而面临的一系列问题与挑战“既不是对‘更多市场、更少国家’观念的简单移植，也不是预示着民族国家的衰弱，充其量，它只是表明凯恩斯主义的福利民族国家遭到了侵蚀”。更有学者认为：“全球化经济体系的渐成并没有让世界走向一种‘历史终结’，欧洲激进民粹运动、苏格兰的独立、欧元的失败、阿拉伯世界第二次动荡甚至东亚海域上的擦枪走火，这些猝不及防的事件是否预示着新一轮‘民族国家化’的可能？”这样看来，怎样对全球化时代的民族国家进行“重新想象、重新设计、重新调整”，通过多种途径去重构民族国家，实现民族国家的自我完善与发展，才是更具实质意义的事情。