当代中国城市民族工作模式刍议

源自：贵州民族报  : 杨 飞

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　　在2014年召开的中央民族工作会议上，习近平总书记指出：“我们的民族工作也面临着一些新的阶段性特征”，“我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要”。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上提出“系统思维推进城市工作”。城市民族工作也确实到了必须转型的新阶段，“面对新的阶段性特征，如何做好城市民族工作转型”成为民族事务理论与实践发展的重大课题。但是，目前理论界对城市民族工作模式的讨论尚不充分。笔者从城市民族工作的社会化与行政化程度两个维度探讨其模式，希望能够为推进我国城市民族工作转型提供有价值的思路。
　　当前国内学术界探讨民族工作模式的文献不多见，但并不意味着中国民族工作模式不存在，只是缺乏专题研究和总结而已。笔者认为，改革开放之前中国民族工作存在两大模式：一是“党务中心主义”模式，二是“党政结合”模式。具体而言，中国共产党尚未夺取政权时，中国民族工作是党的早期工作的重要组成部分，被称为党的民族工作，这可以被称为“党务中心主义”民族工作模式。早期党的民族工作是围绕“发展少数民族党员，建立少数民族地区党组织”两大主题开展的，主要目的是争取少数民族群众参加革命。中国共产党成为执政党后，我国的民族工作模式顺势转变为“党政结合”模式。“党政结合”模式是以国家政权为支撑，与党的工作相渗透的民族工作方式。
　　改革开放之后，少数民族人口在城市之间的流动增多，城市民族事务逐渐成为民族工作的重点。有研究者总结出新时期中国城市民族工作的六大模式：北京模式、上海模式、武汉模式、广州模式、南京模式和深圳模式。有研究者建言，要构建城市民族工作的“嵌入式治理”模式，促进各民族共同团结、奋斗共同、繁荣发展。上述研究简要勾勒了中国城市民族工作模式，但是尚未厘清城市民族工作模式的根本要素。为了进一步推进我国城市民族工作的转型，需要抽象出城市民族工作的基本模式。基于此，笔者根据我国民族工作的行政性特点，以及城市民族工作社会化趋势，按照我国城市民族工作行政化程度和社会化程度的高低，将城市民族工作的可能模式分为四类：放任型、管制型、共治型和自治型。
　　本文的“行政化”和“社会化”是一个相对的概念，二者不是绝对对立的。在一定意义上讲，行政化程度的提高并不意味着社会化程度的降低。有研究认为，所谓“行政化”是极具中国特色的表达，几乎等同于“官僚化”或“官本位”;但也有研究者不认可“行政化”等同于“官僚化”的说法，认为行政化是国家行政权力介入程度的深入。此处民族工作“行政化”是指民族工作作为国家行政管理活动的一部分，以行政管理的方式操作的过程或趋势，是国家行政权力介入的深化。这里的“社会化”不是指个体意义的社会教化──使之成为社会人的过程，这里的“社会化”是指公共服务供给意义上的社会化或公共管理意义上的社会化，是指城市民族工作的开展需要更多地依靠社会组织或社会力量的参与，是社会力量参与程度的深入。
　　“放任型”模式
　　这类模式主要是指城市民族工作缺乏责任主体，从政府管理角度讲，也许是由于该城市民族事务较少，或者是管理者不重视民族事务，导致政府采取的一种放任的态度，国家行政权力基本不介入，政府部门不参与相关民族事务的处理;同时，社会组织没有被培育起来，社会力量还比较薄弱，几乎没有任何社会组织或社会力量的参与。或者是由于缺乏相应的制度，以致于有管理能力的社会组织没有管理民族事务的权力，或者因为制度不合理，造成社会组织参与治理民族事务的成本过高或风险太大而不愿意参与。这种类型的民族工作模式主要存在于东部发达地区城市，历史上也出现过极端“放任型”的时期，如“文革”期间城市民族工作处于“无法无天”的状况。

“管制型”模式
　　主要是指城市民族工作的责任主体是政府，而且政府部门积极参与民族事务的治理。一般情况下，主要是因为该城市少数民族人口较多，涉及少数民族的事务较多，尤其是民族敏感事务较多，如果没有政府权威的介入，容易引发民族群体性事件。或者是少数民族群众相信政府，经常性地要求政府介入民族事务的管理。但是，政府作为责任主体不愿意让社会力量过多参与民族事务的管理，或者是缺乏有能力的社会组织参与民族事务的管理，导致政府权力对民族工作的介入程度较深。总体上讲，政府对城市民族事务采取管制的方式，社会参与的程度比较低。

“共治型”模式
　　在社会组织发育良好的城市里，有一定数量的社会组织有能力也有意愿参与民族事务的治理，这是“共治型”城市民族工作模式形成的基本前提。同时，由于该类型城市的少数民族人口较多，一部分民族事务的政治敏感性较强，需要政府来主动干预，积极参与治理。另外，有一定数量的民族公共事务涉及到少数民族的公共服务及公共产品，交给社会组织承担则更加有利。当然，如何妥善分配政府与社会组织在城市民族事务治理中的权力和义务，如何定位政府和社会组织之间的角色，需要法治化、制度化的运行环境来支撑。这种模式是逻辑上可能的、较为理想的城市民族工作模式，在现实中尚未完全呈现，是我国城市民族工作转型的目标模式之一。

“自治型”模式
　　这种模式是指城市社会组织或社会力量发展良好，有足够的管理经验和能力来处理好民族事务，也有较为完善的法律制度鼓励和支持社会力量参与民族事务治理，这两个方面的条件能够促使社会力量具有较高意愿参与城市民族工作，且具有较高效率和可持续性。只有满足上述两个方面，政府参与民族工作的意愿和必要性才可能不断降低，政府只需要肩负“守夜人”的角色，为民族事务社会自治提供外部条件。然而，一旦出现效率或可持续性的丧失，政府权力介入的必要性和可能性就会大大增加。因此，城市民族工作“自治型”模式的形成，是以社会力量发育成熟，具有参与民族事务治理的能力和意愿为前置条件的，这种模式以效率为根本，是中国城市民族工作转型的最理想的目标模式。
　　这四种模式是在逻辑上可以成立的中国城市民族工作模式，其中，“放任型”模式和“管制型”模式是在现实或历史上存在过的类型。“放任型”模式是落后的或衰败的“无为而治”模式，“管制型”模式是现实中的常态模式，是我国计划经济条件下发挥功能最大的、效果也最好的城市民族工作模式。但是，在社会主义市场经济条件下，这种模式已经显露出较多的弊端，不符合建设服务型政府的理念，需要进一步转型。“共治型”模式和“自治型”模式则是我国城市民族工作转型的阶段性目标模式和理想目标模式，是中央所倡导的民族工作社会化的必然，是符合时代发展潮流的模式。

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