正确认识和落实完善我国的民族区域自治制度

源自：中国民族报  : □ 李贽

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　　民族区域自治制度是中国共产党根据马克思主义国家学说理论和民族问题理论等基本原理，结合我国国情制定的一项解决我国民族问题的基本政治制度，是促进和实现民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的重要政治基础和基本制度保证，也是中国特色解决民族问题理论的重要内容和伟大贡献。习近平总书记指出：“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障。”我们要深刻认识民族区域自治制度集政策、制度、法律“三位一体”的功能定位，充分发挥和利用好其优越性，为我国民族地区同全国其他地区一起顺利实现“两个一百年”奋斗目标提供坚实的制度保障。
　　一、正确认识我国的民族区域自治制度
　　1949年，中国人民政治协商会议通过《共同纲领》，正式确定民族区域自治为我国解决民族问题的一项基本政策。1984年颁布实施的《民族区域自治法》，标志着我国民族区域自治工作全面走上了法治化建设的轨道。1997年，党的十五大报告把民族区域自治由“重要政治制度”提升为我国的三大基本政治制度之一，并将其写进了《中国共产党党章》。据此，2001年新修订的《民族区域自治法》对民族区域自治制度地位的表述作了相应修改，明确指出：民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。这就以国家法律的形式完成了对民族区域自治制度的地位的重新界定和正式确定，构建起民族区域自治政策、法律、制度“三位一体”的完整体系。
　　（一）民族区域自治是党的民族政策的源头
　　我国的民族政策主要由民族纲领和民族政策两个层次的内容构成。民族纲领是党和国家运用马克思主义民族理论的基本原理，是观察和思考解决我国民族问题时所遵循的基本的、核心的政治理念和基本原则；民族政策则着重于回答在实际工作中“怎么样”贯彻落实民族纲领精神和要求，是解决民族问题的具体措施和办法。
　　我国的民族纲领主要包括民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同发展繁荣这“四大基本原则”。其中，民族平等、民族团结是解决我国民族问题的根本原则和总政策；民族区域自治是解决我国民族问题的基本形式和基本政策；各民族共同发展是解决我国民族问题的根本宗旨和现实目标。在这四大原则中，民族区域自治是民族平等、民族团结和各民族共同发展繁荣的实现方式和基本载体，前者为后者全面实现提供合适平台和实践途径，后者为前者的发展完善提供方向指导和价值支撑。解决我国的民族问题，没有民族区域自治这个立足于我国基本国情的工作平台和现实载体，《宪法》规定的民族平等、民族团结和各民族共同发展繁荣等马列主义纲领原则就会成为空中楼阁，任何想要在我国实现上述马列主义纲领原则的政策和措施也都终将沦为无源之水、无本之末。所以，习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议上强调指出：“民族区域自治是党的民族政策的源头，我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头变了，根基就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。”强调民族区域自治是党的民族政策的源头，突出彰显了民族区域自治在民族工作中的制度性原则和在民族政策体系中的基础性地位。
　　（二）民族区域自治制度是解决我国民族问题的基本政治制度
　　人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，共同组成了我国的国家政治制度体系。民族区域自治制度之所以在中国国家政治制度体系中占有重要的地位，主要有以下原因：
　　其一，这是从民族区域自治制度与我国国体和政体间密不可分的关系考虑的。我国的民族区域自治制度实质上是我国人民民主专政在少数民族聚居地方的具体体现，也是人民代表大会制度这一国家根本政治制度的一个重要组成部分和具体体现。所以，确定其作为国家政治制度体系中一项基本政治制度的地位，同时也就是对我国国体和政体的维护和坚持。
　　其二，这是从民族区域自治制度涵盖内容的广泛性考虑的。我国的民族区域自治制度，除了包含有国体和政体在民族自治地方具体实现方式的内容外，根据《宪法》和《民族区域自治法》，还内在地规定了我国单一制的国家结构和少数民族人民作为国家公民在国家和地方政治、经济社会生活中的地位和权利。确定其为国家的一项基本政治制度，就是对其所包含的广泛的制度内容的认可和肯定。
　　其三，这是从加强和完善民族区域自治制度所具备的制度性特征考虑的。作为政治制度的民族区域自治，有稳定性、明确性、明示性和权威性的特点。民族区域自治制度是《宪法》和《民族区域自治法》规定的当代中国的一项基本的政治制度，而《宪法》作为国家的根本大法，是国家意志的最高体现。完善和加强民族区域自治的制度性特征，就必须明确肯定其作为国家一项基本政治制度的地位。
　　其四，这是从民族区域自治在解决我国民族问题的政治制度中的地位来考虑的。民族自治地方不仅国土面积大，而且实行民族区域自治的少数民族数量及其人口数量在我国民族总数量和全国总人口中都占据很大比例。正是在此意义上，党和国家将民族区域自治制度定位为解决我国民族问题的基本制度。
　　其五，这是从民族区域自治制度在我国民族纲领体系中的地位考虑的。我国民族区域自治制度是保障各民族平等的制度，是维护各民族团结的制度，也是促进各民族共同繁荣的制度。民族区域自治与民族平等、民族团结和各民族共同繁荣一起构筑了我国社会主义民族纲领的理论体系，使我国民族纲领实现了理论目标与实现方式的有机统一，体现了政治理念与政治制度的完美结合。
　　几十年来，我国的民族区域自治制度保障少数民族当家做主的制度功能得到了充分体现。目前，我国155个民族自治地方的人大常委会中，都有实行区域自治的少数民族公民担任主任或副主任。各自治区主席、自治州州长、自治县县长已全部由实行区域自治的少数民族公民担任。民族区域自治制度促进了民族自治地方的经济和社会事业的全面进步和发展，保障了各族人民形成的平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系，实现了中华民族空前的大团结，得到了各民族人民的衷心拥护，具有强大的生命力和无比的优越性。
　　（三）《民族区域自治法》是保障少数民族和民族地区各项权利的基本法律
　　《民族区域自治法》是国家保障少数民族和民族地区各项权利的基本法律，是党和国家民族工作和民族事务治理法治化、规范化的重要保障。它的保障功能主要体现在：一是调整关系广泛。《民族区域自治》法所调整的是民族自治地方与国家（中央）及上级国家机关之间的关系、与非民族自治地方及其他民族自治地方之间的关系和民族自治地方内的民族关系。二是规范对象全面。《民族区域自治法》规范的对象不仅包括了国家（中央）及上级国家机关、民族自治地方及其自治机关、民族自治地方内实行区域自治的民族和其他民族群体及其公民个人等直接主体，还包括与民族自治地方发生各种关系的其他所有地方、组织及个人。三是权利内容丰富。《民族区域自治法》所规定的权利内容既包括了国家（中央）及上级国家机关对民族自治地方的领导、组织、帮助及扶持的权利和义务，也包括了自治机关、民族自治地方及其少数民族所享有的权利和义务，甚至还涉及与自治地方进行各种合作的其他地方、组织及个人的权利和义务。四是法制功能完善。《民族区域自治法》除具有制度功能外，还具有民族法律的相应功能：规范社会主义民族关系，维护国家统一和全国各民族团结的功能；保障各少数民族的平等权利和自治权利，充分调动和发挥各族人民当家做主积极性的功能；保障民族自治地方迅速发展经济和文化，促进各民族共同繁荣的功能。
　　二、实事求是地贯彻落实和发展完善好民族区域自治制度
　　马克思曾指出，理论的方案需要通过实际经验的大量积累才臻于完善。我国在坚定制度自信的基础上，不断发展完善民族区域自治，就要落实好《宪法》和《民族区域自治法》的规定，保持民族识别和民族自治地方的既有格局稳定，帮助自治地方发展经济、改善民生，加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究，进一步挖掘和发挥民族区域自治制度的优越性，使其不断焕发出勃勃生机和制度优势。
　　（一）落实民族区域自治制度，关键是促进民族自治地方发展繁荣
　　习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议上指出，落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。这个论断彰显了我国社会主义本质要求在民族工作上的体现，指明了解决我国新时期民族问题的根本途径，适应了全面实现“两个一百年”奋斗目标的现实需要。
　　落实民族区域自治制度，牢牢把握帮助自治地方发展经济、改善民生这个关键任务，就要以民族区域自治制度为依托，发挥好中央、发达地区、自治地方的积极性，因地制宜，科学谋划适合具有民族特色和地方特点的发展道路，力争使民族地区尽快实现全面建成小康社会的目标，通过加快发展不断缩小相同地区内不同民族间的发展差距和落后的自治地方与经济发达地区间的发展差距。首先，国家和上级机关要加大对贫困地区和边疆民族地区发展的扶持力度。要着眼于促进基本公共服务均等化，着力解决好就业、教育等民生难题，解决不通路、不通水、不通电等实际问题，切实让各族群众共享国家改革开放的发展成果，增强贫困地区各族群众的“五个认同”。其次，优化对口支援体制，充实和完善对口支援的内涵。要有序做好发达地区对口支援民族地区发展工作，调动各类企事业单位和社会慈善组织、社会团体等开展全方位、多层次对口支援民族地区的积极性；要着力解决民族地区各族群众的生活贫困问题，提高他们的生产自救能力，使支援过程成为促进各民族交往交流交融、促进地区合作发展的过程。最后，民族地区要充分发挥后发优势、资源优势、沿边优势，深化改革，破除阻碍民族地区发展的体制和机制障碍，适应加快全国统一市场建设进程的需要，推进基础设施互联互通，推进产业结构跨区域有序升级，积极融入全国和区域一体化发展。要敢于和善于抓住“一带一路”建设的新机遇，结合自身优势和特色不断增强自我发展能力，实现与全国其他地区的协调发展。
　　（二）完善民族区域自治制度，关键是贯彻落实好《民族区域自治法》
　　贯彻落实《民族区域自治法》，实现民族事务治理法治化，就要求我们结合民族法治工作实际，准确把握全面依法治国的总目标，围绕建设中国特色社会主义民族法治体系，把法治要求体现到民族工作的每一个领域和环节中，提高依法处理涉及民族因素的不同性质的矛盾和问题的水平和能力。重点要抓好以下方面工作：
　　其一，加强配套立法，进一步健全与完善民族法律法规体系。首先，在立法理念上，要维护和体现好《宪法》和《民族区域自治法》的原则规定。要明确配套性法律法规是服务和落实根本法和上位法的，而绝不能与其原则精神相背离。其次，在立法程序上，要坚持科学、民主、依法决策。要建立和完善立法前调查研究、专家咨询，立法中公众参与、合法性审查、集体讨论，立法后跟踪反馈相结合的立法程序，以提高民族立法的质量、针对性和适应性。再次，在立法技术上，要提高配套法律法规的可执行性和可操作性。行政法规和地方条例的“立、改、废”工作要更多地体现民族特色、地域特点和时代要求，具体的实施细则和办法中要进一步明确执法主体以及相关执法程序，明确相关法律主体的权利与义务，把执法实践的可操作性作为评价立法质量的重要指标进行考量。
　　其二，严格依法办事，建立高效公平的民族法治实施体系。首先，在执法层面要坚持依法行政。上级国家机关和民族自治地方都要在法律框架内维护国家法制统一，依法保障和落实自治机关的自治权，促进自治地方加快发展；各地各部门都要建立健全依法决策机制，推行政府权力清单制度、法律顾问制度，依法保障少数民族合法权益。要严格规范操作，公正文明执法，尊重民族感情和心理，争取各族群众的支持和理解。其次，在司法层面要坚持法律面前人人平等。法律之外没有特殊公民，也没有特殊的民族和宗教，决不搞法外的从宽从严。依法保障公民个体平等和民族正当权益，依法打击蓄意破坏民族关系的违法犯罪分子。
　　其三，强化检查监督，建立严密到位的民族法治监督体系。首先，要建立和完善包括权力机关监督、司法监督、行政监督、社会监督在内的全方位的监督检查体系。明确监督、检查、评估主体，规范工作内容、对象、程序、方式方法等规定，形成各方面协调配合、自查与督查相结合、重平时抓日常的常态化、规范化工作机制。其次，要坚持问题导向，重点抓好执法部门、窗口单位和服务行业等领域的检查监督，加强对基层民族关系的监测、预警和评估。再次，应抓好领导干部这个“关键少数”，建立健全和严格落实领导干部质询、问责制度。监督检查中发现问题要及时质询并限期整改，对违反法律规定、严重侵犯少数民族合法权益并造成重大社会影响的，要追究相关负责人的法律责任。
　　其四，完善体制机制，形成支持有力的民族法治保障体系。首先，要加大普法教育和宣传力度。要教育和引导各族干部和群众知法、懂法、守法、信法、用法，依法享受与维护权利，履行法定义务；要教育和培训参与民族事务治理的相关部门、单位、团体及人员，使之成为实现民族事务依法治理的合格主体和行为模范。其次，要推动城乡公共法律服务体系建设。要完善法律援助制度，健全司法救助体系，形成“遇见问题找法、化解矛盾靠法”的良好法治环境。
　　【本文系国家民委民族问题研究2016年重点项目“习近平同志民族理论政策的创新和发展研究”（项目编号：2016-GMA-002）的阶段性研究成果。】