“非常政治”下的改革需要权威

秋风

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上传时间: 2013-11-18 12:40

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2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会公报指出将设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。
　　中共十八届三中全会公报发布，失望之情似乎相当普遍。甚至不乏担忧，尤其是两个机构──中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会──的设立，引发了对中央集权的担忧。
　　讨论这个问题，首先要确定，改革是属于什么性质的事情。近年来，在高全喜教授等人的倡导下，政治宪法学在宪法学和政治学的边缘兴起。政治宪法学的基本分析框架是区分“常规政治”与“非常政治”。
　　何谓常规政治？有了一部比较健全的宪法和一套比较完备的法律体系，政府各部门，社会中的个体、团体在宪法和法律的框架内，生产和分配、再分配各自的利益。人们在既定的法律、制度之下生活。常规政治的特点是按部就班，循规蹈矩。
　　然而，人有其不可克服的局限，故天下没有完美的制度。一切制度运转若干年后，定会出现问题。这些问题在常规政治过程中难以克服，日积月累，导致严重扭曲状态。这时，需要大规模的、根本的改革，甚至可能诱发革命。这就进入非常政治时期了。这个时期的特点是超越常规，也即超越既有的法律和制度，对法律与制度进行较为重大的变革，甚至全盘重建新制度。这个时代通常是短暂的，较为合理的新制度建立之后，就恢复常规政治状态。
　　那么，改革属于什么？人们普遍期待，高层也已表明，中国将进行全面的、总体性改革，那就意味着中国进入非常政治时期。其实，过去几十年，中国一直处在非常政治时期：八十年代改革开始时，中国宪法、法律、政策体系存在普遍而严重的问题，改革就是废除其中的扭曲部分，建立新制度。这个过程伴随着宪法的几次相当大幅度的修改，这足以属于非常政治事件了。今天的全面深化改革是这个改革时代的延续。可以预见，未来几年，宪法将有一定修改。
　　非常政治与常规政治的根本区别就在于权力与法律的关系。常规政治在法律规定的制度的全面控制之下进行，非常政治则在一定程度上超越法律。改革的本质就是重建制度，重订法律。新制度不可能从天上掉下来，而必定是人制定的，而制定新制度的这人或这群人必定部分处于法律之外。某些特设机构就是这个人或这群人的化身，它们部分地在法律之外，运用常规政治的手段，推动制度变革。换言之，改革必定意味着超常权力的出现。
　　因此，毫不奇怪，古今中外，凡大规模改革，均在常规的政治权力结构之外，更准确地说，在其上出现一个“超级政治机构”。宋代第二次大规模变法，也即神宗朝的王安石变法，成立了“制置三司条例司”，这个超越常规官僚机构的超级政治机构专门负责议定新法。日本明治维新，也始于大政奉还、王政复古，也即天皇拥有实际统治权。
　　即便民主国家，进行大规模改革，也需要临时超越法律。常规政治、非常政治这对概念，就是美国宪法学家布鲁斯·阿克曼在研究罗斯福新政为代表的美国变法事件之名著──《我们人民》三部曲中提出的。为推动改革，罗斯福改变了最高法院的法官结构，建立了包括白宫办公厅、预算局、国家资源计划处、人事管理联络处和政府报告署等总统办事机构。罗斯福以“强总统”的宪制格局推动新政。没有适度的集权，就没有那场极大影响了美国的改革，尽管人们对其结果看法不一。
　　反过来，借助常规政治手段进行大规模改革，几乎不可能成功。宋代历史上第一次大规模变法发生在仁宗朝。仁宗任命范仲淹富弼、韩琦同时执政，欧阳修、蔡襄、王素、余靖同为谏官，以推动改革。但很快，新政措施引发既有官僚机构的反弹、杯葛，无法进行下去，仅一年四个月，变法无果而终。
　　中国过去十几年来的改革停滞，制度原因正在于此。中共政治向来是派系政治，九十年代中期以来，派系不断叠加，人事日益复杂，由此导致政治结构日益破碎化。国务院部长中，有几位是总理政治上的朋友？在重要政治人物中，有几位是总书记、国家主席政治上的朋友？正是权威败落，导致今年以来政治上的空前混乱。局限在这种政治结构中，即便身居总书记、总理的人有改革的愿望，也根本无从推进。
　　欲有效地推进制度变革，不能不确立改革政治的权威。改革的推动力量当然可以来自方方面面，民众和基层的创新、学术界的观念启蒙至为重要。但是，一旦落实到制度变革，就需要政治权威之主动。这个政治权威必定部分地在现有法律之外，这是非常政治的性质决定的。这种局面不乏严重道德风险。然而，不经过这个高风险阶段，就没有根本性改革。集中权威推动的改革措施，有可能制造出权力分散的社会治理模式。
　　目前拟议的两个机构中，对全面深化改革领导小组，人们也许并无异议，引发较多争议的是国家安全委员会，尤其是它出现在论述社会治理的段落中。如此文本脉络，足以令人不安。这究竟意味着什么，只能期待三中全会决定全文给出更完整的解释。最坏的解释是，它确实是对内的。大规模改革可能导致意识形态和权力冲突激化，或者社会骚动。国家安全委员会以超级政治权威，综合运用各种手段，维护政治社会秩序稳定。
　　“维稳”这个词已经令人生厌。但是，只要坚持改革的社会变革道路，维护稳定就是前提。这是期待中国变好的人们不能不纠结地面对的两难困境。就其性质而言，根本性改革仿佛是，身在希望微弱的夹缝中，但勇敢而审慎地前行。