海南省琼中黎族苗族自治县健康扶贫调研报告

源自：海南日报

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　　为解决因病致贫、因病返贫问题，医疗卫生部门提出了健康扶贫的新概念。琼中黎族苗族自治县结合现实情况，设立了健康扶贫“六道防线”：新型农村合作医疗、大病保险、医疗救助、临时救助、医疗补充商业保险救助和贫困户人口救助专项资金，帮助贫困户解除因病致贫、因病返贫之困。
　　据调查表明，在我国现有的贫困人口中，因病致贫的占据相当大的比例，疾病已经成为横亘在贫困人口脱贫路上最大的“拦路虎”。如何扫清这只“拦路虎”，逐步减少因病致贫、因病返贫现象，成为扶贫攻坚的一个重大课题。
　　2016年，国家级贫困县琼中黎族苗族自治县以基本医疗卫生有保障为目标，以健康扶贫工程为重点，本着“一个不能少”的原则，筑起了抵御因病致贫的“六道防线”：新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）、大病保险、医疗救助、临时救助、医疗补充商业保险救助和贫困户人口救助专项资金。通过这六项举措，全方位地围追堵截因病致贫、因病返贫这只“拦路虎”，一步步将其从精准扶贫的攻坚战中扫荡出去。

第一道防线：“新农合”政策向贫困人口倾斜
　　“新农合”是当前普遍推行的农村合作医疗制度，由于各地情况有别，“新农合”的模式也稍有不同。琼中县为了让贫困人口都能享受“新农合”的阳光雨露，实现了三大政策优惠：
　　第一，实施建档立卡贫困户“新农合”先缴后补政策。琼中县财政对全县所有建档立卡的农村贫困人口实现全覆盖补贴，凡建档立卡的农村贫困人口，在其未脱贫阶段，均由琼中县财政对其个人缴费部分给予补贴。第二，提高“新农合”待遇水平，凡参加“新农合”的贫困户患者，其住院不设起付线，同时，将普通门诊、慢性病特殊病种门诊、住院患者报销比例再提高5个百分点。第三，提高农村贫困残疾人医疗保障水平，将符合条件的残疾人医疗康复项目纳入“新农合”的报销范围。也就是说，对于贫困残疾人口这一特殊对象，“新农合”不仅解决其医疗费用，还解决其康复费用。
　　第一道防线，将贫困人口“一刀切”地纳入“新农合”，从建档立卡开始帮贫困户减负，为农村看不起病的贫困人口提供了基本的医疗保障。

第二道防线：给贫困户大病治疗加一道“保险杠”
　　在农村，真正导致一些农民因病致贫的罪魁是重大疾病。虽然“新农合”能够为患病农户解决一定比例的治疗费用，但遇到重大疾病，“新农合”能够报销的医疗费用只能是杯水车薪。而解决这个难题的普遍办法是建立大病保险，这可谓健康扶贫的第二道防线。
　　在这道防线里，琼中根据本地实际，实施了几条具有地方特色的举措：一是降低大病保险起付线，将建档立卡参合贫困患者的大病保险起付线由8000元降至4000元；二是对于特殊新病种予以特殊关照，例如，提高所有地中海贫血患者“新农合”补偿水平，将重症地贫患者造血干细胞移植纳入重大疾病救治保障范围，实行按病种付费，并提高报销比例；三是针对个别重特大病患者，在给予大病保险救助封顶线2万元补助后仍十分困难的贫病人口，经批准后可给予追加适当补助。
　　第二道防线，把保险机制引入健康扶贫的实践中，有效减轻了重大疾病的致贫威胁。

第三道防线：完善重特大疾病救助制度
　　为了让健康扶贫更精准地落实到每一个有可能因病加重贫困程度的农村贫困人口，琼中加大医疗救助力度，扎扎实实地落实了三件事：
　　一是将建档立卡的农村贫困人口全部纳入重特大疾病医疗救助范围。二是开通12349社会救助热线，通告新的医疗救助政策，让新的医疗救助政策人人皆知，需要救助者可以随时拨打热线，而相关工作人员则会根据拨打热线上门了解情况，落实救助款项。三是根据不同贫困状况上调医疗救助比率，对特困人员（农村五保）、孤儿符合补助政策的医疗费用部分给予100%补助，对纳入低保的贫困户个人负担部分住院医疗费用给予最高标准75%补助，对贫困户家庭成员中因患重大疾病或慢性病住院医疗费用给予最高标准75%补助。
　　第三道防线，为重特大疾病提供新保障，让无力负担治疗费用的重病患者看到了新生活的希望。

第四道防线：常设临时救助和慈善求助
　　在健康扶贫中，许多地方仅把注意力关注到患者身上，事实上，许多时候，贫困人口患病对于家庭而言是雪上加霜。特别是家庭中主要劳动力患病，不仅陡然增加了治病费用，也使得家庭生活收入中断。琼中县在实施健康扶贫过程中注意到了这个问题。他们在救助患病的贫困人口时，不仅实施医疗救助，也针对患者家庭加大了帮扶力度，对因突发重大疾病使其家庭基本生活陷入困境的患者，都给予临时救助和慈善救助等，为贫困家庭雪中送炭。对于符合条件的临时救助对象，根据其困难程度和不同情况，按照城乡最低生活保障标准的3倍，给予其共同生活的家庭成员不超过3个月的一次性基本生活补贴。2016年以来，琼中县已审批临时救助85户113人，发放救助资金13.55万元。同时，对因遭遇突发事件，而社会救助政策覆盖不到或按政策规定给予救助后仍然十分困难的贫困户，则组织开展慈善救助帮扶，通过多方募集慈善捐款等方式，帮助困难群众度过难关。此外，充分依靠基层卫生计生服务网络，对需要治疗的大病和慢性病患者及时进行分类救治，能一次治愈的，联系组织专家集中力量实施治疗。
　　第四道防线，把治病防贫的阵地扩展到了贫病户家庭，让病患贫困人口再无后顾之忧。

第五道防线：商业保险解燃眉之急
　　琼中在实施健康扶贫的过程中，遇到了一个比较现实的问题：虽然贫困户的医疗费用不用自己多加考虑，特别是罹患重大疾病的贫困户不再为大额医疗费用担忧，但贫困的急重病患者交不起须预先垫付的住院治疗费用的情况依然客观存在。为解决这个问题，琼中充分运用商业保险先行赔付的机制，为全县贫困户购买大病保险买单。如果说前四道防线，可以精准地扫除因病致贫的拦路虎。那么，第五道防线则有针对性地解决了病贫人口无钱垫付医疗费用的现实难题，从而使大病保险成为继“新农合”、城乡居民大病保险、医疗救助之外的有益补充。为了让这道防线变得更加牢固，2016年琼中县财政配套121.13万元，按每人每年45元的标准，为全县建档立卡农村贫困人口26917人购买了大病补充医疗保险（商业保险）。
　　第五道防线，有效地缓解了贫困人口中急重病患者的燃眉之急，让任何医疗费用都不再成为贫困人口的负担。
　　第六道防线：建立专项救助资金实现兜底保障
　　琼中县设置了健康扶贫的五道防线之后，并没有放弃对贫困人口因疾病加重贫困的情况放松警惕，又进一步设置了贫困人口疾病治疗的兜底保障──2016年投入200万元建立贫困人口救助专项资金，给予患重大疾病的建档立卡贫困户报销。对那些纳入“新农合”报销范围的个人剩余医疗费用，由县救助专项资金支付报销；对那些不在“新农合”报销范围内，个人又无力承担的医疗费用，报销比例最高可达90%。2016年，琼中县将建档立卡贫困户297户826人审批纳入低保，共发放低保金113.72万元。
　　琼中在治标的同时积极治本，加大慢性病、传染病、地方病等的防控力度，“八苗”全程接种率达99.8%以上，有效遏制重大疾病的发生。同时，为提高本地医疗水平，琼中投入1亿元用于县人民医院住院大楼、县中医院门诊楼、乡镇卫生院及村级标准化卫生室等新建改造项目，提高诊疗水平，优化就医环境，尽可能将一些重大疾病控制在预发期，或阻止病患恶化的势头，或减少重大疾病患者因远出求医而增加的新负担，为兜底保障奠定更为坚实的基础。
　　第六道防线，对农村贫困户的疾病层层设防，力保疾病不再成为任何一个贫困人口致贫、返贫的原因。

⊙海南省社科联（海南省社科院）、省扶贫办联合课题组（执笔人：傅治平，海口经济学院人文与研究院院长，教授）