资源性收益再分配与民族地区精准扶贫

源自：中国民族报  : □ 陈延斌 覃伟

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　　党的十八大以来，扶贫开发工作被党和国家摆在更突出的位置。扶贫开发的重点在农村，而民族地区则是重中之重。在一些贫困民族地区，水电矿产资源丰富，利用资源开发进行产业扶贫至关重要。党的十八届五中全会提出了“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”的要求。这一制度举措有机结合了资源开发和脱贫攻坚工作，在农村土地三权分置的政策机遇下，对探索建立农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫机制，打赢脱贫攻坚战，实现贫困人口共享资源开发成果都有重要意义。
　　一、民族地区资源开发与扶贫的“耦合”关系背离
　　所谓“耦合”，在物理学上指两个或两个以上的体系或两种运动形式间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象。民族地区的水电矿产资源开发与扶贫之间，存在着紧密配合与相互影响的关系。也可以说，两者之间存在着“耦合”关系。我国民族地区是水电矿产资源富集区，资源开发项目较多。但受一些现实因素的影响，资源开发与扶贫的“耦合”关系出现了背离。主要表现在两方面：
　　一方面，一些民族地区存在资源开发和生产力发展水平之间的矛盾。由于资金不足，人力资源和技术水平落后，导致大量资源得不到有效利用，已开发的资源往往也存在总体数量少、浪费率高的情况，造成了少数民族“坐在金山受穷”的局面。随着地区差异越来越大，贫困人口渴望摆脱贫穷的愿望越来越迫切，容易导致过度开发的情况出现，并带来环境污染、水土流失、土地沙漠化等恶果。以牺牲环境为代价的发展，使资源整体收益不断降低，最终造成资源短缺，造成人地关系紧张、人企关系紧张，为资源的进一步开发增加了难度，这就使贫困与资源环境破坏陷入互为因果的恶性循环当中。
　　另一方面，受现有资源开发收益分配机制影响，少数民族和民族地区在资源开发中的收益有限。以新疆为例，有学者研究发现，新疆能源矿产资源收益分配格局在2011年国家调整相关税收政策之前，主要是在企业和政府之间分配。中央政府和企业在矿产资源收益分配中得到较多，地方政府分得的收益较少且所占收益比率逐年递减。由于利益关系，部分少数民族群众与资源开发企业的冲突时有发生，影响了当地民族关系。
　　二、贫困民族地区在资源性收入分配上面临的挑战
　　首先，贫困民族地区资源开发的效率面临挑战。一是水电矿产等自然资源得不到有效开发利用，部分地区不与市场合作，自行对当地资源实行粗放式开采，加之缺乏先进技术，最终造成资源浪费严重，资源开发企业经营难度大，本身处于亏损状态或利益分配不均，无法取得“开发带动发展”的效果。二是许多贫困民族地区土地资源本就十分缺乏，在保证农村基本经营制度的情况下，实现承包土地经营权、林权、住房财产权等要素入股农村集体经营性建设和水电矿产资源开发建设，面临不小的困难。
　　其次，资源开发收入分配方式及资产增值收益分配方式面临挑战。一些贫困民族地区在资源开发过程中，当地村集体和群众难以分享到资产增值收益，有的群众花光了企业给予的一次性补贴后出现了返贫现象；有的项目破坏了生态环境，把生态负担留给当地。另外，我国民族众多，各民族之间、同一民族内部之间都存在一定的经济差距。然而，一些贫困民族地区在建立贫困户档案卡过程中，出现村干部办事程序化、平均分配资源的现象；部分地区采取的结对式帮扶中出现了完成任务式的“一锤子买卖”，即一些干部不考虑对口帮扶的农户的实际情况，直接为其发放扶贫资金，或者不搞调查、主观估计贫困户需求，购买一些牲畜、农料、生活用品送到贫困户手中。这些做法，都不利于提升精准扶贫的效果。
　　三、通过水电矿产资源开发推进资产收益扶贫的基本路径
　　首先，对民族地区的扶贫政策应该优先向那些拥有一定自然资源和基础设施的地区倾斜，通过产业发展带动地区脱贫，保证这些地区的贫困户获得持续增收的能力，同时避免资源浪费。贫困民族地区水电矿产开发资产收益扶贫，就是在拥有可开发资源的特殊贫困民族地区和国家级贫困民族地区，通过合法合规途径，将被征用土地的补偿费转化为股本注入当地水电矿产开发项目，农民按协议获得股权成为股民，项目开发企业按股权分配协议定期将获得的一部分收益发放给股权所有人。国务院出台的《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》中明确提出，从2016年底至2019年底，在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县选择一批水电、矿产资源开发项目，开展资产收益扶贫改革试点，探索建立农村集体经济组织成员、特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫长效机制。根据该方案的要求，可以在有条件、有资源的贫困民族地区开展一些开发项目，通过土地征收补偿收入入股的方式，将农民变为股民，提高民族地区农村贫困户的资产性收益，走出一条水电矿产资源开发资产收益扶贫的新路子。
　　其次，建立中央和地方多部门、财政和金融多渠道统一协调机制，构建水电矿产资源开发产业扶贫平台，推进资产收益扶贫。民族地区资源性收益分配、特别是矿电资源开发带来的收益分配，是当地各族群众非常关心的利益所在。贫困地区矿产开发项目和小水电工程应被纳入中央预算内投资优先项目，通过一部分中央财政投资来扶持相关项目发展和贫困地公共设施建设。坚持按照“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的思路，逐步增加财产性收入在总体收入中的比重。此外，要建立集体股权收益保障制度，保障集体股权持有者享有按照公司法和企业破产法有关规定清偿后剩余财产的优先分配权。
　　值得注意的是，我国经济下行压力还明显存在，电力需求减少，矿产资源价格下降，一部分企业效益下滑，加上贫困民族地区基础设施弱、生活条件差，这些都在一定程度上影响了优质企业参与民族地区水电矿产资源开发的积极性。应当采取两个方面的措施降低因此所带来的对民族地区扶贫开发的影响：一是中央和地方补助资金应优先发放给贫困民族地区水电矿产开发项目。在选择开发企业时，也应考虑到其建设规模、征地范围、建设周期、盈利能力等多方面条件是否达标。二是充分运用证券资金、基金、保险工具为贫困户筑牢“最后一道防线”，解决他们脱贫后的顾虑。必须确保改革的红利精准滴灌到集中连片特困地区和国家级贫困县的每一个贫困人口。如果出现返贫，应由承保的保险公司根据不同原因，按照当地当年人均可支配收入标准对返贫人口进行理赔，确保脱贫户人均可支配收入不低于当地人均可支配收入水平。
　　最后，确保区域性整体贫困问题的解决与民族地区建设国家重点生态功能区相结合，强化生态环境损害赔偿制度。我国民族地区大多处于国家重点生态功能区，针对这些区域，国家出台了产业准入的标准与条件，但一些损害生态环境的行为仍处于多头管理、赔偿主体缺失的状况。对于一些只能“靠山吃山”“靠水吃水”的深度贫困群众来说，矿产资源开发往往是关系到家庭基本生活保障的基本民生，关系到其对党和政府的信任。合理、公平不仅是精准扶贫的题中应有之义，更应是民族地区矿产资源开发必须奉行的原则。建立生态环境损害赔偿制度是中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中确定的重要任务。前不久，作为生态资源大省的贵州发布了全国首个生态环境损害赔偿制度改革试点工作方案《生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》。试点期间，贵州省人民政府将作为本行政区域内生态环境损害赔偿的权利人，并确定部分县、市人民法院生态环境法庭专属管辖贵州境内的生态环境损害民事案件。类似的做法，将有力地推进民族地区生态保护的法治化进程。