探索解决城市民族工作“三个不适应”的新路径

源自：《民族论坛》  : 陈永亮 龙晔生

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摘 要：随着改革开放的不断深入，我国逐渐进入了各民族跨区域大流动的活跃时，城市民族工作出现了新的特点和发展趋势，少数民族同胞进入城市存在“三个不适应”。通过深入分析少数民族进入城市存在“三个不适应”的原因及表现形式，探索解决新时期城市民族工作“三个不适应”路径。
　　关键词：城市民族工作;生活方式;管理机制;民族团结
　　“改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口，不能采取‘关门主义’的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境，注重保障各民族合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。”这是2014年中央民族工作会议关于城市民族工作的最新论断，此次会议明确了新时期城市民族工作的方向，并作出了一定的具体的工作要求。本文根据中央民族工作会议的精神，深入分析少数民族进入城市存在“三个不适应”的原因及表现形式，并针对新时期城市民族工作的发展理念提出对策建议。
　　一、城市民族工作及其类型
　　城市民族工作是我国民族工作的重要组成部分，王正伟同志曾对新时期民族工作作出重要论述，指出“我国正处在改革的攻坚期、深水区，民族工作的环境发生了重要变化。形象地说，民族工作“进城”了，工作重点从边疆和农村牧区延伸到城市和东部地区;民族工作“下海”了，体制环境从计划经济变为市场经济;民族工作“入世”了，国际因素与国内因素密切交织在一起;民族工作“上网”了，网络世界对民族关系的影响日益增大;民族工作“升级”了，各族群众的民主意识、法制意识、维权意识不断提高。这些都对民族工作提出了更高要求。”民族工作的“进城”就是指城市民族工作的重点的转移，民族工作“下海”、“入世”、“上网”等都是城市民族工作在具体实际工作中的现实反映。
　　城市民族工作，一方面是指以城市少数民族问题为主要对象的民族工作;另一方面是指与城市功能相联系的民族工作，即面向本地区、面向全国的民族工作。城市民族工作的基本对象为城市中的少数民族。2010年，全国各省(自治区、市)都分布的少数民族增加到43个，少数民族流动人口已经达到2000余万，其中大部分流向了东部沿海发达地区和中西部大中城市。从现有城市少数民族来看，城市中的少数民族人口主要由种类型：一是城市中原有的少数民族居住民，例如，北京市的部分满族、回族等少数民族，他们长期世居生活在城市，已经完全适合了城市的生活;二是因各类原因新落户到城市中的少数民族，这部分少数民族主要是通过升学、工作等原因进入城市生活，大部分人由于大学时在该城市读书后又工作在该城市，基本已经完全适应了城市的生活;三是城市中的少数民族流动人口，这种类型的少数民族人口流动性强，且大部分文化程度不高，进入城市生活后出现了一定的“不适应”，本文的研究对象主要是指这种类型。
　　新时期城市民族工作的主要任务就是针对城市少数民族流动人口，正如习近平总书记所指出，少数民族同胞进入城市存在“三个不适应”：进城的少数民族群众对城市的生活和管理方式、城市居民对他们的某些生活和行为方式以及我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应。因此，新时期城市民族工作的重心已经转移，民族工作者如何增强对少数民族流动人口的服务能力和管理能力，让“三个不适应”逐渐适应。
　　二、城市民族工作“三个不适应”特点分析
　　新时期少数民族同胞进入城市存在“三个不适应”充分反映出了城市民族工作的新特点，也充分反映出了“社会适应”理论在现实中的具体表现。社会适应(social adaptation)的概念在人类学与社会学中广泛使用，其意主要是指个体与群体之间的互动协调以及他们对特定的物理与社会环境的反应。具体而言，包括两个方面的内涵。客观上包括移民或者少数民族在就业、收入、消费、语言、组织参与等方面适应了新的社会生活;主观上，移民或少数民族实现了认同感的转换，同时在态度与价值观念上实现了内部化(internalization)。社会适应更强调移民群体或少数民族群体作为主体的积极行动过程，即主动地融入社会，移民或少数民族在新社会的融入除了主体社会对于移民或少数民族的整合与吸纳作用外，还存在着移民群体或少数民族群体自身对于新社会的认知、行动与选择。换而言之，社会适应是移民或少数民族主动地积极地去参与社会生活，在主动参与过程中也会为了适应新的社会的规则等而做出群体性的自我调整等。少数民族同胞进入城市存在“三个不适应”主要是反映出不同群体在相互适应过程中出现的“不适应”。
　　(一)关于“进城的少数民族群众对城市的生活和管理方式的不适应”
　　少数民族群众进入城市生活，特别是1980年以后出生的新生代，基本是主动地融入社会生活，且就业方式也从单纯的体力劳动逐步向服务业或者现代工业转变的多元化方式，但是自身对于新社会的认知、行动与选择过程中，出现了一定的疑惑和顾虑。例如，在就业过程中，很多少数民族群众由于担心自己的身份而被别人歧视，不同程度的存有一定的自卑心理，不愿意提及自己的民族成份，在城市生活过程中选择不断“遗忘”自己的民族属性。同时，也有些部分少数民族流动人口会突出强调自己的民族身份，凸显出自己的特殊性，而争取寻求特殊权利等等，发生了一些涉及民族因素的事件等等。例如，笔者2012年在成都市调研时，在对城市中从事小商品贸易某民族的流动人口商贩进行访谈时，他们就经常说到“我们在这做个小生意也不容易，又没犯法，我们在当地集市上卖也没人管，进城里后城管总是上来找我们麻烦……”等等，这些就充分的反映出少数民族流动人口对城市的法律法规的概念模糊，很难马上适应城市生活中的规则。此外，城市少数民族的适龄儿童上学困难及文化、语言等环境缺失和城市功能不足，充分反映出少数民族群众对城市的生活和管理方式的不适应。
　　(二)关于“城市居民对少数民族的某些生活和行为方式的不适应”
　　我国是一个统一的多民族国家，正如习近平总书记所言，各民族共同开发了祖国的锦绣河山、广袤疆域，共同创造了悠久的中国历史、灿烂的中华文化。也就是说少数民族文化并不是“他者性”的文化，理解和尊重少数民族文化要做到由表及里，从内心里尊重和理解。文化适应是指具有不同文化背景的个人或群体进行持续的联系与互动过程中，其原有的文化模式发生变化的过程。它包括集体或群体层面的适应与心理层面的适应。文化的适应是需要一个过程，这个适应过程中就出现了“城市居民对少数民族的某些生活和行为方式的不适应”。例如，在北京、成都等一些大的城市租赁房屋时，就有一些房主就很直接的告诉中介公司，“某民族我们是不租的，生活习惯不好，天天喝酒……”，“弄得我们也很麻烦，楼道里都是垃圾……”。这些事件只是在文化适应过程中就出现的显性矛盾，出现以后在文化的适应过程中就出现了城市居民对少数民族的一些偏见，并不以妨碍城市生活为借口，而只是凭借一些无厘头的历史传说或历史偏见，以个别案例代替了整体，导致一些城市出现了少数民族“住店难”、“购车难”、“看病难”等诸多现象。
　　(三)关于“我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应”
　　城市民族工作随着工作重点的转移，促使了新时期民族工作任务逐渐多样化复杂化，面对着新的变化，加上城市本身的特点决定了城市民族问题具有敏感性、辐射性、连锁反应性等特点，以及出现了城市民族工部门人员数量少、专业化程度不高，个别地方的民族工作机构被“撤销”或者与统战部等部门“合署办公”等具体问题，因此，出现了“我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应”的现象。新一轮的机构改革后，大部分省市县的民族工作部门与宗教部门合并为一，工作任务和工作内容增加许多，民族和宗教相交叉的工作部分在部门合并后更加突显出来，在拓展了城市民族工作领域的同时，也大大增大了城市民族工作的任务。但是在这种情况下，城市民族工作部门的人员和以前基本没有太大的区别，甚至一些地级市还在原有的基础上出现了一定程度的“弱化”。以湖南省为例，除湘西土家族苗族自治州外，其他13个地级市除长沙市外在机构改革之后民族宗教事务委员会(局)均出现了不同城市的弱化，甚至有3个地级市将原单独设立的民族宗教事务机构合并到政府办公室等相关单位下，不在是独立法人单位。在这种情况下，一些涉及民族因素的事件发生后，一些部门的领导缺乏专业的民族理论素养而不能客观正确地看待这类问题，又开始担心城市涉及民族因素的复杂性、敏感性、辐射性、连锁性等特点，就采取“花钱买平安”、“大事化小、小事化了”的态度，从而促使了一些涉及民族因素的事件不断升级，不能依法处理事件，比如前今年在湖南省岳阳市发生的“切糕事件”等现象。
　　其他一些相关工作部门更是也出现一些“我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应”的现象，例如，某航空公司就出现明显民族歧视的网站公告，“……即日起，少数民族旅客在某机场中转，航延等服务业务涉及到酒店住宿的必须出示便民联系卡，如无便民联系卡不得住宿……”。这条公告目前虽然在官网已被删除，但是这种现象却充分反映出我们的工作方式和管理机制等都不能很好的适应。
　　三、城市民族工作“三个不适应”的路径分析
　　2014年出台的中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》(以下简称《意见》)中明确指出，“要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”也就是说，依法管理是做好城市民族工作的基本方法，要注重保障各民族合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，要引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定，让城市更好地接纳少数民族群众，让少数民族群众更好地融入城市。因此，本文从宏观和微观等方面对新时期城市民族工作提出几点思考。
　　(一)城市民族工作思路要“与时俱进”
　　随着民族工作的“进城”、“下海”、“入世”和“上网”等新的变化，建议将城市民族工作纳入依法治国的轨道，完善相关民族法律法规。例如，尽快修订1993年颁布的《城市民族工作条例》，该《条例》自颁布以来未做过任何的修订，这已经于我国市场经济条件下城市民族工作的需要有严重脱节现象，要尽快根据时代发生的变化增加前瞻性、可行性、具体化的条例修改意见，以适应新时期城市化过程中民族工作的发展步伐。又如，涉及散杂居少数民权益的相关法律法规，涉及特殊饮食、殡葬习俗等相关条例要紧跟时代的发展而修订。
　　同时要在宏观上不断加强对干部和群众加强对马克思主义民族理论和政策的宣传，特别是积极落实中央民族工作会议的精神，使广大干部群众深刻理解党的民族理论和民族政策，坚决摒弃干扰马克思主义民族理论的观点，坚决摒弃民族理论政策“过时论”、“取消论”、“淡化论”的论调，避免类似《关于民汉通婚家庭奖励办法(试行)》等具有明显“好事做过头”的政策出台。要加强对网络等新媒体进行正确的舆论指导，特别是“要坚持疏堵结合、亮出底线、画出红线，严厉打击利用网络造谣生事、挑动民族情绪的行为，指导网络建设成为交往交流交融的新平台。”，避免类似某知名网站刊发的《顺应民族交融的大势──由历史纪实文学<瞻对>引起的对话》等具有明显与中央民族工作精神“不符合”观点的影响。
　　(二)城市民族工作要“重在平时”
　　“重在平时 重在交心 重在行动 重在基层”理论是王正伟同志提出的关于民族工作的新要求，并通过《意见》不断升华和具体，主要是指民族事务工作要牢固树立“民族工作重在平时、抓好平常，民族团结重在交心、以心换心”的理念。民族理论政策教育要“重在基层”，特别要增强对涉及民族工作的相关部门的工作人员进行民族理论政策和民族法律法规的培训，比如公安系统、交通运输(民航)系统、海关系统等具体工作人员，使其在工作能够更好的服务和管理城市少数民族。例如，做好少数民族流动人口的“流入地”和“流出地”的对接工作，通过协调合作完过完善城市功能，尽可能满足少数民族在饮食、教育、宗教等基本生活需求，在进入城市前，就开展相关的就业培训、法律法规培训等，“两地”建立了较权威的少数民族流动人员信息数据库，定期对少数民族流动人口数量、重点省区流入少数民族人数、少数民族流动人员构成等情况进行更新，充分发挥基层社区组织作用，建立了重点少数民族流动人口定期走访制度，及时了解他们的思想动态，使从踏入城市的前起就能适应城市的生活和工作，把城市民族工作落在“平时”。
　　(三)城市民族工作要“深得人心”
　　习近平总书记指出：“民族工作要见物，更要见人。做民族工作，说到底是做人的工作。”因此，微观上城市民族工作既要在平时，又要深得人心，就是带着感情和责任去倾听城市各民族群众的心声，切实为城市的少数民族的发展排忧解难，城市民族工作的关键是争取人心、凝聚人心、温暖人心。建议要不断开拓与城市少数民族的联系，不断探索完善少数民族流动人口服务与管理体系建设，引导他们适应城市生活。在少数民族流动人口较多的街道成立了少数民族服务站，为他们提供就业培训、扶贫帮困、司法救助等服务，帮助解决就医、就学、就业等实际困难和重点问题。比如，通过少数民族联谊会等组织加强与基层少数民族不断联系;充分发挥少数民族人大代表、政协委员的功能，设立少数民族人大代表、政协委员的“接待日”，汇集和反映少数民族的心声，切实保障其权利;积极协助组织城市的少数民族的节日;建立城市少数民族的微信公共平台、网站等加强不断与城市少数民族联系沟通。通过这些具体的“民族贴心工程”，增强民族间的信任感，要给一定的时间让“不适应”逐渐变成“适应”，让少数民族流动人口等从内心里感受到自己是城市的一员。
　　综上所述，城市少数民族“社会适应”是一个渐进的过程，一定要各方面共同努力，城市民族工作要不断“与时俱进”、“重在平时”、“深得人心”，逐步化解“三个不适应”，才能不断促进城市各民族繁荣发展，不断促进城市各民族团结和维护社会安定和谐。

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