论“民族村”对散居民族理论体系创新发展的意义

源自：《云南社会科学》  : 王俊

---

　　中国共产党在中国革命、建设以及改革开放中逐步形成与发展起来的具有中国特色的散居民族理论，对城市散居民族和民族乡散居民族进行了探索并制定了相应的政策法规。但是对于农村零散分布的散居民族，尤其是针对非自治地方少数民族人口占30%以上的村委会( 简称“民族村”)，至今理论研究仍十分薄弱。基于云南散居民族地区民族村工作及其所取得的成效，“民族村”的提出，对散居民族理论体系创新发展具有重要意义。
　　“散居民族”是相对于“聚居民族”而言的。敖俊德提出散居少数民族包括：一是居住在民族自治地方以外的少数民族; 二是居住在民族自治地方以内，但不是实行区域自治的少数民族。所称散居民族包括建立民族乡的少数民族。［1］散居民族有三种主要分布形式：城市散居民族、民族乡的散居民族和农村星散的散居民族，其中农村星散的散居民族相对聚居在相当于村或村民小组这样的范围内。本文所称“民族村”，是指非自治地方少数民族人口占30%以上的村委会。在学术研究领域，对散居民族已进行的理论探索，为进一步开展相关的研究奠定了基础。但与其重要性相比，散居民族是国内外民族学、民族理论和民族政策研究相对薄弱的环节。云南作为一个典型的多民族省份，在“大杂居、小聚居”的民族地域分布格局中，基于民族区域自治的体制背景，有关散居民族地区农村的学术研究和工作实践都相对迟滞。在民族散居化进程不断加深的背景下，针对云南实际，将散居理论创新的聚焦点在原有民族乡的基础上，下移到更具有散居民族地域聚居特征的“民族村”，探索散居民族理论创新发展的思路，对加快散居民族整体发展具有十分重要的理论指导意义。
　　一、现有散居民族理论体系覆盖不到“民族村”
　　散居民族理论是在中国革命、建设以及改革开放中逐步形成与发展起来的具有中国特色的民族理论，主要经历了孕育、形成、发展等阶段。早期的中国共产党人在革命实践中形成了散居民族理论的思想基础。如建立以区乡村为单位的自治政府、在民族杂居区组织两个民族为主体的乡或区混合政府等，对散居民族理论的确立起着开创性和奠基性的作用。在进行社会主义改造和建设过程中，中国共产党积极探索解决散居民族问题的道路，提出了“散居”、“杂居”等概念①，将民族乡、民族区从民族区域自治中分离出来，确立了民族乡( 区、镇) 制度。这一时期，在坚持民族平等、民族团结原则的基础上，逐步形成了散居民族理论思想体系①，并将民族乡、城市民族区从民族区域自治制度中分离出来，建立民族乡政权组织形式。这些内容为散居民族理论的跨越发展夯实了基础。1978年十一届三中全会之后，我国确立和发展了民族乡建制。自1984年起，全国各地开始把恢复和建立民族乡的工作作为民族工作的一个重要任务。至2000年，我国55 个少数民族中已有48 个民族建立了民族乡，民族乡人口约占散居民族人口的1/3。［2］这一时期明确了散居民族的范围与民族工作的重点领域，尤其是提出重视城市民族工作。至此，散居民族的范围包括城镇和农村两个部分。《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》对民族乡和城市民族工作进行了全面规范，标志着我国民族乡和城市民族工作迈入了法制化、规范化的轨道，改变了长期以来无法可依、无章可循的状况。至此，散居民族理论的内容已经发展得较为系统。建党90 周年以来，有关领导和部门将民族乡( 镇、区) 从民族区域自治制度中分离出来，确立和发展了民族乡和城市民族工作制度，实现了马克思主义民族理论发展的新突破，制定散居民族政策法规，保障散居少数民族的平等权利。中国特色的散居民族理论的确立和发展，是马克思民族理论中国化的创新与发展。但是，散居民族除了在民族乡和城市这两种主要的分布和居住方式之外，由于历史的原因和经济文化活动的需要，特别是民族间通婚的作用，还形成了相当数量的农村星散分布的散居民族。这种类型的散居民族主要是分散在汉族或其他民族聚居的地区，在人数上占绝对的少数，但他们也有相对聚居的情况，但一般聚居的地区也只有相当于“村”或“村民小组”这样的范围。在我国，农村星散分布的散居民族是经济社会发展中最为弱势的群体，也是一个易发生冲突的群体，在社会生活中他们缺乏“人多势众”的优势，在社会心理上他们有较强的民族意识和敏感性。我国农村星散分布的散居民族总体数量大约有1000万，占散居民族人口总数的1/3。其中，以云南为例，2008年末，未列入其他专项扶持规划的散居少数民族人口有754.19万人，占全省少数民族人口的53%，少数民族人口占30% 以上的村委会共4437 个，辖42453 个自然村，分布于全省16 个州( 市)、109 个县( 市)、840 个乡( 镇)。农村星散分布的散居民族约为300万人，除了相对集中于民族乡外，还有相当数量的零星分散在农村各民族村②范围内，即使在民族乡内，也是相对集中分布在民族村之内。因此，“民族村”是散居少数民族在农村相对聚居的区域，但现有散居民族理论还缺乏对这一群体系统的理论研究。我国散居民族地区农村情况复杂多样，发展最为滞后，缺乏翔实系统的统计资料，因此一直以来，理论上的突破较为困难。
　　二、“民族村”的工作实践是散居民族理论体系创新发展的客观基础
　　近年来，通过不断加大财政转移支付和资源整合力度，集中力量实施基础设施、特色产业和社会事业发展等项目，云南散居民族地区农村呈现出整体实力提升的良好发展态势。但受自然、历史、地理等客观条件的限制，受人口素质、资金项目投入、体制机制的制约，也受理论研究滞后的影响，散居民族地区农村经济社会发展仍然十分落后。在云南，基层民族工作部门创造性地将散居民族工作的重心逐渐下移到“民族村”，不断加强最基层、最滞后农村地区的民族工作，并取得了实效，积累了经验。例如，曲靖市创造性地依托民族村，率先实施民族团结目标责任制签订到村、民族团结示范村创建。在开展“三村四化”建设、“千村扶贫、百村整村”推进、866 工程、小康示范村、四新工程等过程中，也重点对民族村进行倾斜并分批覆盖。昭通市民委建议将民族村( 原民族小乡) 列入参照《云南省民族乡工作条例》执行的范围。2010年又提出重视民族村政权建设，各级党委、政府要把民族村政权建设纳入重要议事日程，研究解决工作中存在的困难和问题。① 在民族村两委班子主要成员中选配有该村主体民族公民担任的干部，建立隶属村委会的民族工作委员会。到2015年实现60% 的民族村达到“六好”，即“自治好、管理好、服务号、治安好、环境好、风尚好”的目标。② 继昭通市《昭通市扶持民族乡经济社会发展规划( 2011 ～2013年)》出台后，昭通市还将出台关于民族乡外的72 个民族村的《民族村经济社会发展规划》。同时，昭通市坚持“因地制宜”、“因族举措”、“分类指导”的原则，把全市126 个民族村列入扶贫挂钩村，安排市级22 个单位挂钩22 个民族村，110 个县乡单位挂钩104 个民族村，推进民族村经济社会发展进程。2009年，云南省委、省政府提出：制定和实施扶持散居民族地区发展规划，以民族乡和少数民族人口30%以上的行政村、自然村为重点，整合各类资金，加大扶贫开发整乡、整村推进力度。对民族乡基础设施建设、整乡推进给予优先安排，对小城镇建设、特色产业和社会发展项目给予重点扶持。力争到“十二五”末，使散居民族地区经济社会发展达到当地中等以上水平。③ 为充分发挥少数民族发展资金促进少数民族和民族地区发展的积极作用，云南省民委按照“省做规划、州( 市) 负总责、县抓落实、项目到村、扶持到户”的原则，结合实际，把目标任务细化到村、落实到户，以推动和保证各个扶持发展项目的规范有序进行。通过在散居民族地区农村依托“民族村”创造性地开展民族工作，散居民族地区农村基础设施条件逐步得到改善，经济结构逐步优化，群众收入水平不断提高，基层组织和制度建设不断加强，基层干部执政能力不断增强，散居民族地区农村出现了民族团结、社会稳定和快速发展的良好局面。基层民族工作部门依托“民族村”开展的一系列创新实践所取得的显著成效，是散居民族理论体系创新发展的客观基础。但由于带动散居民族地区农村经济社会发展的项目，在较短的时间内难以全面覆盖所有的民族村，加之项目实施的持续性、覆盖面和选择点受主观因素的影响，与少数民族群众盼望加快发展的意愿形成了突出矛盾，已成为散居民族工作的主要重点与难点。因此，要加快散居民族地区农村的发展，必须发展和完善散居民族理论体系，才能对实践工作提供指导。
　　三、“民族村”对散居民族理论体系创新发展的重要意义
　　当前，散居民族理论体系对分布广泛且亟需扶持发展的“民族村”还不能提供理论指导，而云南多地依托“民族村”开展的散居民族工作实践取得了实效。因此，将“民族村”纳入散居民族理论体系是必要的，也是可行的，具有创造性和重要意义。
　　(一)将“民族村”纳入散居民族理论体系的必要性
　　1.民族村发展的滞后性和不平衡性需要不断创新散居民族理论体系
　　由于历史等原因，民族村多分布于云南地理位置偏僻、生态环境恶劣的地区，其经济社会发展水平要相对滞后于民族自治地区，其在经济社会发展等方面，虽不排除个别民族村发展较好的情况，但大都面临着诸多的困难和问题。较为突出的问题表现在水、电、路和通讯等基础设施十分落后，农田水利设施不健全，经济发展缓慢，贫困面大，贫困程度深，而且贫困点较为分散; 民族教育整体发展水平不高; 生态环境的保护与可持续发展面临着不少的问题，资源的优势加上贫困的现实和发展的需要，往往容易陷入人与环境关系恶性循环的泥沼; 民族文化的传承与保护面临严峻形势; 少数民族干部的民族结构、年龄结构、分布结构不尽合理，总量不足; 医疗水平和条件有限，因病致贫、返贫的情况仍较为普遍。同时，散居民族地区分布不平衡，地区间、民族间的经济、社会和文化发展不平衡是民族村经济发展中的普遍性问题之一。造成民族村经济社会发展滞后的原因很多，但是，缺乏理论、政策和法律体系的保障，也是其中的重要原因之一。
　　2.《云南民族乡工作条例》面临调整和民族乡撤乡建镇要求完善散居民族理论体系
　　第一，《云南民族乡工作条例》中规定的一些政策难以落实，《云南省民族乡工作条例》条例自1992年颁布实施以来，对于促进民族乡经济文化事业的发展和少数民族干部队伍的建设发挥了积极作用; 对于规范地州市和县市区政府对民族乡的领导和帮助，对民族乡的扶持起到了较大的督促、推动作用。但是，这个针对云南散居民族地区农村唯一的地方性法规，刚性内容不多，也不便于操作。近年来，随着国家经济体制改革的深入，条例的实施面临较为严峻的形势，一些政策甚至无法落实，出现如下问题：一是部分民族乡中，少数民族干部比例仍然偏低，与其人口比例远远不相适应。二是对于在边远贫困民族乡、民族村工作的干部和各种专业技术人员的工资、福利待遇，有的县市没有给予特殊照顾。三是条例第三章“民族乡的经济建设”规定的一些税收减免、税利返还、财政超收部分全留、投入倾斜等政策没有得到兑现或完全兑现。四是部分民族乡还没有建立初级中学，有的乡还是两三万人口的大乡。条例规定的这些倾斜政策和优惠措施之所以难以落实，其原因主要有以下几点。一是认识不到位。近年来，对散居民族地区工作的领导，分类指导的原则往往被忽视，许多地方的党政领导习惯于用“一刀切”的简单的思维方式和工作方法来对待散居民族地区的工作。二是民族乡乡级财政普遍都较困难，而财政状况较好的乡又由于县市人民政府在财政政策上没有给予其应有的照顾。三是条例本身的有关规定不尽合理，也过于笼统而不好操作。如对各级部门的职责规定得不明确，把应由省、地、县三级人民政府共同承担的一些责任全部压到县市一级人民政府身上，增加了各县市贯彻行条例的难度。四是由于财税体制改革和国家有关政策的调整，条例的某些规定已变得没有实质意义，如有关对企业免税的规定。最后，民族乡少数民族干部配备不足、成长缓慢，除受民族地区教育落后所制约外，干部来源渠道狭窄及平时不注意培养也是重要原因之一。第二，撤乡建镇使得原属于民族乡的民族村面临政策真空民族乡行政制度是我国最具中国特色的解决民族问题的方式，近50年来，在保障散杂居少数民族的平等权利、发展民族经济文化等方面，都起到了十分重要的作用。随着我国社会经济的不断发展，一些发展较快的民族乡提出了撤乡建镇的要求，这是发展的必然，也是发展的需要。但是由于种种原因，我国宪法中没有“民族镇”的建制，1992年国务院颁发了《关于停止审批民族镇的通知》。20 世纪90年代是我国经济发展较快，小城镇发展较快的时期，但是，因为民族乡是一种较特殊的乡级基层政权，又不能建立“民族镇”，撤乡建镇又会失去民族乡的特殊性，因此在将近20年的时间里民族乡撤乡建镇的问题受到了阻碍，社会经济发展也受到了一定的影响。2000年6月中共中央、国务院发出了《关于促进小城镇的健康发展的若干意见》，新一轮的撤( 并) 乡建镇工作将会加快，特别是对于西部及民族地区将产生深刻的影响。在这样的情况下，民族乡的“撤乡建镇”是一个民族问题，也是一个发展问题，还是一个政治问题［3］( P144)。目前很多民族乡纷纷要求撤乡建镇，不仅是因为城市化发展进程的加快，同时也是因为对民族乡的实际优惠太少，有的还不如建镇后的各种优惠多。很多是因为经济利益的问题要求撤并的。民族乡的散居少数民族约占我国散居少数民族人数的1/3，其重要性是不言而喻的。随着民族乡的撤乡建镇，一些原来隶属于民族乡的民族村，也不再享受《云南民族乡工作条例》中的各项优惠政策，变为普通建制镇中的民族村，从而面临着政策真空。一些民族乡撤乡建镇、并镇、改办后，由于“民族镇”或者“民族街道办事处”不具有合法地位，虽说民族乡撤乡建镇后可以继续享受民族乡的优惠待遇，但是实际上很多乡长都改成了由汉族担任，主体少数民族的各种待遇更是很难兑现和落实。原来的少数民族村民的生产生活方式短时间内并未发生较大的改变，但身份甚至经历了从村民到市民的转变，他们有的戏称自己是“挑着粪桶的市民”，其思想观念、生产生活方式、社会保障、身心健康等各个方面都面临着新的转变带来的挑战。
　　3.将“民族村”纳入散居民族理论体系是民族平等和维护团结稳定的需要
　　民族平等是指各民族不论人口多少、经济社会发展程度高低、风俗习惯和宗教信仰异同，都是中华民族的一部分，具有同等的地位，在国家和社会生活的一切方面，依法享有相同的权利，履行相同的义务，反对一切形式的民族压迫和民族歧视。散居民族和散居民族地区的一大特点是发展不平衡，因此从全国范围各民族整体而言，各民族都实现了民族平等( 从质上讲)，但是各地区之间的民族平等实现程度是有差别的( 从量上讲)，民族平等的实现程度出现差别的趋势。［4］一些基层民族干部把在自治地方的少数民族和散居民族地区的少数民族比喻成“亲生”和“后养”的关系，对同样是少数民族却没有享受到一样的民族政策和待遇的事实表示不解。例如，在散居民族地区基本没有文化保护经费，从上到下的安排都是针对自治地方的，自治地方还可以有立法权。散居民族地区的文化保护几乎成了“被遗忘的角落”，同一个民族在不同的地方享受的政策完全不同。例如民族节日放假，散居民族不能享受，他们的意见就比较大。没有刚性的理论、政策和法律作为依据，也给开展散居民族工作带来了困难。绝大多数的散居民族群众耳闻目睹了近年周边地区的发展成就，盼发展、思发展的愿望变得强烈，大部分群众也有艰苦奋斗的精神。由于地区差异使得同一个民族不能享受同样政策，散居民族和其他自治地方的民族的待遇不同，容易导致民族心理的不平衡。地域分布、自然环境、历史原因、发展基础等的差异，造成了各民族间事实上的发展不平等，随着经济社会的快速发展，这种事实上的发展不平等还在呈不断扩大的趋势，有的已经成为影响民族团结、社会稳定的主要因素。因此，加快少数民族和民族地区经济社会的发展，消除历史遗留的发展差异，缩小现实的发展差距，就是对各民族、各地区共同发展要求的统筹兼顾，也是实现少数民族全面平等、社会公正的必由之路。只有从根本上重视散居民族地区农村的发展问题，按照分类指导原则，切实保障散居民族的权益，才能突破民族地区问题“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的僵局。
　　4.基层对于“民族村”理论的认同是其基本诉求，但面临理论界不能对接的矛盾
　　很多基层在上报省民委的材料中，都使用了“民族村”的字眼和概念，并且大多数以少数民族占30%以上这个标准进行统计。可见，实际上基层对于“民族村”理论的认同是其基本诉求。但在现有的理论体系中，“民族村”的概念仍属于不准确、非正式的提法，在现有的理论体系中尚未确定“民族村”的概念。还有一些自治地方的自治民族在报送材料中使用民族村的概念时，也存在着混淆的情况，例如，大理白族自治州某某白族村。以白族为主体民族的民族区域自治地方的白族村，要不要使用“白族”二字？ 非自治地方或自治地方的非自治民族使用“民族村”概念时主要是用于与自治地方或自治民族相区别。如，迪庆藏族自治州的兴隆白族村，或者元江哈尼族自治县的因远镇( 原来的因远白族乡) 安仁白族村。这种现象说明，基层有将“民族村”纳入散居民族理论体系的诉求，还有使用不规范( 因为理论界未作规范) 的情况，而在理论体系中又面临没有可以对接的矛盾。另外，现行的一些民族政策针对某一个经济落后的少数民族进行扶持，但是和这些少数民族居住在同一地的汉族或者其他少数民族就没有扶持，少数的情况，汉族和非主体少数民族的经济发展还更为滞后。在实际工作中，有人就提出应该就这个区域内的经济发展滞后的对象进行扶持，而不仅仅进行民族的区分。总体而言，边远散居少数民族村寨经济社会发展的滞后性是无可争议的，若“民族村”的理论能够成立，对“民族村”进行扶持的政策也能惠及到同一区域基本处于同一经济发展水平的非主体少数民族或者汉族。在政策的实施效果上，可能会更为公平。
　　( 二) 将“民族村”纳入散居民族理论体系的创造性和可行性
　　1.依托“民族村”开展散居民族地区民族工作是实践工作的创造和发现
　　云南散居民族地区民族工作分为城市、民族乡和农村三种类型。在云南散居民族地区农村，基层民族工作部门创造性地将散居民族工作的重心逐渐下移到民族村，不断加强最基层、最滞后农村地区的民族工作，创造了实施民族团结目标管理责任制、民族团结示范村建设、民族地区新农村建设等民族团结工作的典型经验，并取得了一定的实效，积累了一定的经验。这不仅促进了散居民族地区农村的经济社会发展，也促进了民族团结，加强了各民族之间的交往、交流、交融。这些经验为将民族村纳入中国特色散居民族理论体系提供了实证支持。散居民族理论、政策和法律的不断完善将有助于弥补项目实施持续性、覆盖面和选择项目的主观因素的不足。
　　2.依托“民族村”开展散居民族地区民族工作符合现实需求
　　《中华人民共和国村民委员会组织法》是关于农村村民自治的法律，是规范村民委员会建设的基本法律。① 其规定过村民委员会的性质是建立在农村的基层群众性自治组织，是我国农村政权的基础。行政村群众自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展、稳定，影响党在农村政权的巩固。目前在各种项目的申报中，大多是以村委会为申报单位进行，因此，以民族村为依托开展散居民族地区农村工作符合现实需求。加强散居民族地区村委会的组织建设和制度建设，具有十分重要的现实意义。
　　3.依托“民族村”开展民族工作符合分类指导原则，具有可行性
　　在民族工作的分类指导原则中，有一类是散居民族工作，但是长期以来没有得到应有的重视，处于相对弱势的地位。在所开展的工作中，以贯彻执行《云南省民族乡工作条例》和《云南省城市民族工作条例》为主，而分布最广、人口众多、民族成分复杂的民族村工作一直被忽视。因此，开展民族村工作是进一步细化散居民族工作，符合分类指导的原则，具有可行性。
　　4.“民族村”可作为民族区域自治和民族乡制度的补充形式
　　新世纪新阶段，在国内外错综复杂的形势下，我国民族问题面临着严峻的挑战，特别是国内外分裂势力和国际敌对势力极力利用民族问题破坏我国民族团结和祖国统一，反分裂斗争依然是长期、复杂、尖锐的。在这种情况下，民族政策需要与时俱进，不断充实完善，民族工作需要不断改进。中国共产党的民族理论和政策，是马克思主义民族理论与中国国情正确结合的产物。民族平等、团结、互助、和谐;民族区域自治; 各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展是党的民族政策的灵魂。这已为实践证明是正确的，是符合中国国情和各民族利益的，是有利于民族团结、国家统一，有利于不断增强中华民族凝聚力的。因此，坚持上述基本理论和政策不动摇，过去、现在是这样，今后相当长的一个时期还应该是这样。可将民族村作为民族区域自治和民族乡制度的补充形式，而不是制度安排。
　　5.在乡村一级先试先行民族理论、政策、法规的合理适度调整有助于积累经验
　　云南由于民族自治地方多，民族多，因而很容易忽视散居民族地区。民族乡撤乡建镇、改办事处后能不能改变为民族镇或者民族街道办事处？ 这种改变尚未触及宪法和《民族区域自治法》，乡镇一级建制的变更可以在省一级进行审批，不涉及违宪，在省级的层面上可以做一些尝试，并且是有可操作性的。在没有任何政策法规体系所覆盖的广大散居民族地区农村，在理论上论述“民族村”的合法性，促使出台惠及民族村的政策，进而促成民族村的法律法规出台，都是结合当前急需调整和完善的民族理论和政策法规体系进行的。在民族村的审批程序上也是具有可操作性的。在乡村一级尝试民族政策和法规的调整和补充，有助于进一步研究其他相似的问题。城市化的进程还会遇到民族自治县撤县建市的问题，这是发展的大势所趋，但是由于“民族市”目前不存在合法性，因此大大制约了民族自治县的城市化进程。乡村一级先试先行民族理论、政策、法规的合理适度调整有助于积累经验。总之，由于现有散居民族政策覆盖不到散居民族地区农村，而民族村是非自治地方散居少数民族的相对聚居区域，应将非自治地方少数民族人口占30%以上的村寨确定为“民族村”，基于民族工作创造的成功经验，应将非自治地方“民族村”作为党和国家扶持散居民族地区农村发展的重点区域，在坚持民族区域自治的前提下，以民族村为主要突破口促进散居民族地区农村发展。
　　
§　参考文献：
　　［1］敖俊德.关于散居少数民族的概念［J］.民族研究，1991，( 6)
　　［2］李安辉.论中国特色散居民族理论的形成与发展［J］.中南民族大学学报( 人文社会科学版)
　　2010，( 6)
　　［3］沈林.中国的民族乡［M］.北京：民族出版社，2000
　　［4］金炳镐.民族理论与民族政策概论( 修订本) ［M］.北京：中央民族出版社，2006