制定民族生态政策 促进民族地区可持续发展

源自：中国民族报  : 尹仑

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　　近十年来，随着我国改革开发的进一步深化，特别是一系列开发战略的实施，民族地区的经济得到了迅速发展，但值得注意的是，开发给当地带来的一些生态和环境问题，已经成为我国在推进民族地区经济社会可持续发展过程中必须妥善应对的一个紧迫而重要的战略问题。随着生态文明建设的开展，民族生态政策将成为我国民族政策体系中新的组成部分，成为保护民族地区生态环境、实现资源可持续利用的重要保障。

制定民族生态政策的必要性
　　民族生态政策是指在生态文明建设的思想和理论指导下，在实施西部大开发战略和加速工业化进程中，在现行民族政策的基础上，针对民族地区特殊的生态环境和文化资源，制定系统的保护和发展生态的民族政策，是对现行民族政策的加强和完善。在当代，加强对民族生态政策的研究，对化解当代民族生态与环境问题、保护各民族既有的生态环境和文化资源并实现资源可持续利用等，都显得十分必要而迫切。
　　1.是建立安全生态屏障的现实需要
　　我国西部民族地区位于长江、澜沧江和珠江等亚洲几条大河的上游，而华北、华东和华南等政治、经济和文化的中心则地处这些河流的下游，上游良好的生态环境，可以对河流下游地区发挥生态屏障的作用。但是，西部民族地区的这一生态屏障功能目前正在遭受日益严重的挑战，如近年来发生在云南省阳宗海和珠江水系源头的砷、铬超标事件，不仅严重污染了云南当地的环境，而且还引起了位于下游的广西、广东和香港诸省区的恐慌。如果生态屏障自身都出现了生态危机，不仅无法发挥维护生态安全的作用，还将从根本上威胁长期战略发展。
　　2.是保护生物多样性和遗传资源的迫切需要
　　我国是世界公认的生物多样性最丰富的地区之一，也是世界上最重要的农业遗传资源起源中心之一。我国民族地区幅员辽阔，自然条件复杂多样，孕育着种类极其丰富的植物、动物和微生物资源，部分区域还是世界生物多样性的热点地区、我国生物多样性优先保护区域。然而，目前由于环境保护与经济发展的矛盾日趋尖锐，野生动植物栖息地以及农作物野生亲缘种的自然生境不断缩小，生物多样性遭受严重威胁，生物遗传资源大量丧失。
　　3.是保护少数民族传统知识的必然要求
　　少数民族传统知识包含着各民族对自然的认识、保护和持续利用生物多样性的理念和方法，是民族地区协调生物多样性保护与经济发展的理论基础。在我国的许多民族地区，正是传统文化的多样性确保了当地生物多样性的丰富和完整。然而当前，少数民族的传统知识正濒临消失，迫切需要加以保护。除此之外，这些传统知识还面临着“生物剽窃”的现象，在传统知识尚未获得现代知识产权制度充分认可之前，许多传统知识被广泛流传和进行商业开发利用，而我国的少数民族作为传统知识的持有人却没有分享到任何利益。如何有效保护少数民族的传统知识，已经成为一个亟须重视的问题。
　　制定民族生态政策的基础
　　生态环境不仅是各民族生存的基础资源，也影响着各民族社会发展的进程。各民族生存的历史，事实上也是一部使用生态环境、管理生态环境、治理生态环境、维持生态环境资源可持续利用的历史。在历史上，很多民族的形成、文明的兴衰、国家的兴亡、生产和生活方式的变迁、技术和知识的发展乃至战争的成败等，都与生态环境及其变化有着直接或间接的关系，各民族的思想观念、政治制度、生产和生活方式、文学艺术等，都打上了当地生态环境的烙印。因此，我国制定专门的民族生态政策，必须考虑历史文化背景和国家政策基础。
　　首先，传统民族生态习惯法和制度构成了制定民族生态政策的文化背景。在与生态环境的长期互动过程中，我国各少数民族形成了对生态环境的认识、信仰、治理知识、管理技术、规范和法律等，这些构成了传统民族生态习惯法和制度的要素。而传统民族生态习惯法和制度则成为各民族文化中长期存在的重要部分。在今天，这些不同民族、文化和环境背景下产生的传统民族生态习惯法和制度，都是我国制定民族生态政策的重要历史和文化背景。
　　其次，现行相关民族政策可为民族生态政策的制定提供基础。党和政府历来重视民族地区的生态环境保护，并颁布了一系列涉及民族地区的政策和法规。但目前尚未专门制定综合性的民族生态政策，相关内容分散在各有关民族政策和法 律法规之中，其中最重要的是民族区域自治政策和《民族区域自治法》，在这一政策和法律中明确规定，上级国家机关应当把民族自治地方有关生态平衡、环境保护的重大综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署；任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。尽管这些政策和法律法规仍不能满足解决我国民族生态问题的实际需要，但其中的一些重要原则和制度可为制定民族生态政策提供重要的基础。
　　制定民族生态政策的内容和举措
　　1.建立生态与文化影响评价体系
　　当前，在我国民族地区开展的建设项目和工程往往只有单纯的环境影响评价和部分社会影响评价，而欠缺对当地民族的生态和文化影响评价。单纯考虑单一环境因素并以其为评价指标的环境影响评价并不能反映民族地区生态系统的综合性、复杂性和多样性，而笼统考虑众多社会因素并以经济评价指标为主的社会影响评价也不能反映民族文化的丰富性、独特性和脆弱性。二者都有非常大的局限性，无法满足民族地区的需求。
　　因此，有必要结合国际上广泛认可的生物多样性公约的阿格维古准则，制定民族生态与文化影响评价体系。具体而言，应该包括以下几个方面的举措：建立民族地区生态保护综合评估机制，成立针对民族生态事务的监督和管理部门；建立民族地区生态保护综合评估体系的技术路线、方法和指标；建立民族地区生态保护综合评估体系的公众参与机制，确保当地民族社区的知情权、参与权和一定程度的决策权；在民族地区生态保护综合评估体系框架下，制定针对当地民族传统文化和传统知识的评估标准，当地民族社区应当参与到这一制定过程中来，并发挥重要作用。
　　2.建立少数民族传统知识获取与惠益分享机制
　　我国尚没有专门针对少数民族传统知识的政策，也没有专门处理获取和惠益分享问题的政策。未来，应当结合生物多样性公约的《名古屋议定书》，开展对与遗传资源相关的少数民族传统知识的立法保护探索，确立与遗传资源相关的少数民族传统知识获取与惠益分享的制度，具体包括以下举措：
　　第一，制定专门权利制度。我国应该通过专门立法，承认和保护少数民族和民族地区对遗传资源相关传统知识的专门权利，包括传统知识的所有权、利用与发展权、转让权、同意权和获益权等。第二，制定事先知情同意制度。即建立对获取遗传资源和少数民族相关传统知识的事先知情同意制度。第三，建立民族知识产权制度。这一制度是保护少数民族与遗传资源相关传统知识的主要制度。第四，做好民族传统知识的调查、整理和编目工作。当前特别需要加强对我国少数民族和民族地区传统知识的调查与整理工作，抢救性地保护民族地区正在消失的传统知识。比如，建立少数民族传统知识的数字图书馆和数据库，不仅可以保护传统知识，而且可为传统知识的知识产权争端提供数据支持。第五，建立民族传统知识信息交换机制。第六，加强科学研究和能力建设。在履行国际公约和制定国家相关政策和法规制度时需要跨学科的合作和支撑，政府应当设立专门的资金用于国际履约和国家政策法规制定过程中的理论与实践研究，并建立多学科的研究团队。
　　3.建立民族生态服务补偿机制
　　党和政府目前已经颁布了生态补偿法，应当在这一法律框架下进一步制定具体的民族生态服务补偿条例，明确民族生态补偿的原则、补偿主体、补偿对象、补偿资金来源、补偿方式、补偿标准、补偿项目审计和资金使用监管等内容，通过建立健全民族生态补偿机制，推进民族地区的协调综合发展。
　　当前建立民族生态服务补偿机制，可以在相对贫困地区扩大保护和补偿的范围，提高补偿的标准，具体从以下三个方面着眼：第一，建立生物多样性保护补偿。在民族地区进行生物多样性的价值评估，在评估基础上开展生物多样性补偿的实践。第二，加强矿产资源开发生态补偿。民族地区应当针对矿产资源开发所造成的生态和文化问题开展与生态实体补偿相关的实践探索，提高补偿标准，扩大补偿方式，加大补偿力度和规模。第三，协调流域补偿。首先由国家制定补偿规定和机制，在我国主要江河建立水权交易的制度框架，推行取水许可制度；其次建立流域生态补偿合作，明确生态补偿的基本形式和具体内容。
　　4.建立民族地区的碳汇交易机制
　　碳汇交易在我国的实施，可以具体通过植树造林、退耕还林、退牧还草等生态工程，促进生态环境的良性发展。按照“受益者付费、损害者赔偿”的原则，对生态服务价值进行科学准确的计量与评估，加大政府财政转移支付力度。同时，建立健全公平、合理、公正的生态利益共享及责任分担机制，促进生态无偿服务转变为有偿服务。
　　当前，应当首先研究和探索民族地区的碳汇交易制度，建立碳汇交易试点，支持民族地区的贫困林区和牧区率先参与国际碳汇交易，具体包括以下两方面内容：
　　第一，增加民族地区森林碳汇。我国应当继续在民族地区进一步深化实施天然林保护、退耕还林等一系列重大生态建设工程，加强民族地区森林资源可持续保护和经营，开展碳汇森林和造林试点，提高森林蓄积量，建立民族碳汇基金会。
　　第二，提高民族地区草原碳汇。在草原牧区开展基于少数民族传统知识和实践的草原保护制度，控制草原载畜量，加强草原灾害防治，提高草原覆盖度，遏制草原退化。同时，扩大退牧还草工程的实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场的建设，增加草原碳汇。

［链接］
　　制定民族生态政策的国际经验
　　国际上专门制定涉及民族地区生态问题的政策和法规始于上个世纪初期。早期的国际条约，如1911年的海豹公约、1931年的捕鲸管制公约以及1946年的国际捕鲸管制公约，都明确了原住民族在其所在国家的责任和义务。
　　1992年，联合国里约宣言宣布：“由于其知识和传统习惯，土著民族和他们的社区以及其他地方社区在环境管理和发展中起到了重要的作用。各国应承认并适当地支持他们的身份、文化和利益，以使他们能够有效地参与和实现可持续的发展。”同样，21世纪议程也呼吁通过相应的手段赋予原住民族和他们的社区以权利，如认同他们的价值、传统知识和资源管理方法，以及传统和直接依赖的可再生资源和生态系统，加强他们在国家政策和法律制定过程中有效与积极的参与、加强他们在资源管理和保护策略中的参与等。10年后，在地球峰会上，国际社会重申了对原住民族的承诺，并进一步超越了地球峰会的蓝图，制定了可持续发展的行动计划──约翰内斯堡行动计划。该计划承认尊重文化的多样性，承认原住民族参与经济活动和获取自然资源、参与到资源管理和开发过程中是原住民族消除贫困和实现可持续发展的基本前提。该计划也承认，应当在生物多样性保护和可持续利用中发挥原住民族的重要作用。虽然约翰内斯堡行动计划是不具有法律约束力的文件，但表明了国际层面上对制定原住民族生态政策的关注。
　　1994年，被国际社会广泛采纳的巴巴多斯行动是第一个在全球层面明确提出原住民族参与可持续管理愿景的国际条约。巴巴多斯行动和声明是目前国际层面最强有力的软法律文书之一，该行动和声明承认原住民族的需要、愿望和权利，号召建立原住民族参与资源管理的法律和制度。巴巴多斯行动关注传统知识的使用并且承认这样的知识需要得到保护。
　　原住民族居住地区保存了世界上大部分陆地生物多样性资源，生物多样性的丧失会对传统文化产生特别深刻的影响。在上述背景下，国际社会制定了生物多样性保护公约（以下简称“CBD”），并于1993年12月29日生效，它成为了全球保护生物多样性的焦点，是目前国际上最受广泛认可的环境公约。CBD的目标是“生物多样性的保护”、“可持续地使用其组成内容”、“公正和公平地分享来自遗传资源的利用效益”，成功开创了国际范围内保护原住民族地区生态环境和遗传资源的新纪元。
　　2001年10月，生物多样性公约在德国波恩达成《关于获取遗传资源并公正和公平分享通过其利用所产生的惠益的波恩准则》，该准则提供了一个透明的框架，来促进遗传资源的获取和公平分享通过其利用所产生的惠益，并且帮助各缔约方建立保护原住民与地方社区的知识、创新和实践的机制及获取与惠益分享制度。波恩准则提出了两个关键程序：“事先知情同意”和“共同商定条件”。
　　2004年，生物多样性公约第七次缔约方大会通过了阿格维古自愿性准则，要求对在原住民和地方社区历来居住或使用的土地和水域上进行的、或可能对这些土地和水域产生影响的开发活动进行综合的文化、环境和社会影响评估，以尽可能避免或减轻开发建设的不利影响。阿格维古准则的核心是促进开发建设活动中传统知识的保护，将文化、环境和社会影响评估综合为一个进程。作为一个自愿性的准则，它要求各缔约方根据自己的国情，在国家和地方层面制定相应的政策和法规，以确保在建设项目的环境影响评价中充分尊重和保护当地民族与生物多样性相关的传统知识。
　　2010年10月，生物多样性公约第十次缔约方大会通过了《名古屋议定书》，其中的重要内容是加强了传统知识的地位和作用，包括获取遗传资源及相关传统知识的要求（即“事先知情同意”程序)、“共同商定条件”下公平分享因利用遗传资源和相关传统知识所产生的惠益等。