公益诉讼案件线索筛查与运用

源自：正义网

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原文标题：公益诉讼案件线索筛查与运用

　　公益诉讼案件线索是指能够引导检察机关发现侵害国家利益或社会公共利益情况的信息统称。线索质量的高低、使用价值的大小关系着整个案件的查办和质量。大数据时代独有的信息关联性和结构数据模型，让公益诉讼检察工作一开局便进入“线索爆炸”的时代。面对海量的数据、信息，检察机关如何识别、提炼有价值的线索并有效运用，值得思考。
　　准确评估公益诉讼案件线索价值
　　公益诉讼案件线索的筛选、甄别本质上是公益诉讼调查活动与办案情报信息工作并行的综合评估工作。结合办案实践，评估事项可分解为违法可能性、可调查性、监督价值三个方面。
　　（一）违法可能性
　　检察机关从举报、控告、媒体披露等渠道获取线索后，首先应判断线索反映的违法行为或事件是否有发生可能，评估可信度。同时，按照民事、行政公益诉讼构成要件，对公益损害可能性进行评估。这需要检察机关结合行为事件所涉行业背景、社会背景，违法行为的作案特点、规律、表现形式等综合判断。必要时，可向具有相关知识的专家人员进行咨询。
　　（二）可调查性
　　一般可以把线索的可调查性归纳为：有无可查的对象；有无可查的事实；有无可查的条件。
　　有无可查对象。可查对象是公益诉讼调查取证的起点，也是难点，尤其是行政公益诉讼，涉及的领域专业性强、敏感复杂、社会关注度高，需要充分了解涉案行政机关的监管职责和法律依据。目前，我国行政机关行政职权划分存在大量交叉，确定被监督对象难度较大。可依据法律、法规、规章明确界定的监管部门，行政机关的三定方案、权力清单，以及涉及行政机关职权、机构设置的文件等确定责任主体。
　　有无可查事实。可查事实需从公益诉讼的客观行为上去把握。不同案件违法行为不同，待证事实也不同，归纳起来主要是发现行为事件中的“异常性”。检察机关要深入了解相关行业的显性规则和隐性做法，要考察“表面现象”“正常现象”，并绕过这些表面上的东西，挖掘背后的真相。
　　有无可查条件。公益本身的复杂性和损害后果、因果关系认定的专业性，使得公益诉讼案件办理需要依托大量专业的理论和技术支持。越是深层的调查活动，所要求的专业技术越多。检察机关在确定调查对象和调查事实后，需重点分析有无可调查条件，必要时可先咨询相关领域专业人员。
　　（三）监督价值判断
　　监督价值判断是办案经验累积的过程。常见的价值大、成案率较高的几类线索包括：证据型线索。这类线索一般基础事实明确，侵权主体、违法行为等主要构成要件清晰，核心证据已固定，线索价值大、成案率高。多由公安、环保执法部门移送或检察机关相关部门在办案中发现。现象性线索。这类线索多源于新闻热点或群众举报，体现了具体的行业习惯或通行做法，指向具体的侵害行为或损害结果。譬如，多地检察机关针对新闻报道的二次供水问题开展的调查。隐秘型线索。这类线索多涉及重点行业、系统、领域的职务犯罪线索，往往知情范围较小，不易被察觉，可信度较高。
　　另外，时效性往往也是关系案件线索监督价值的重要因素。目前，我国公益诉讼制度建立在民事诉讼制度和行政诉讼制度基础上，公益保护与私益保护的目的差异，使实务中未多涉及公益诉讼时效问题。然而，对于严重超过传统诉讼时效的案件，不仅社会影响逐渐变小，调查难度也较大，即使提起诉讼，也可能因差异性认识不能得到有效支持，办案效果不佳，此类线索价值不大。对于存在行政相对人的行政公益诉讼而言，法定的时效和期间不仅是判断公益受侵害的客观标准，也是评价行政机关是否依法履职的一个重要因素。因此，在评价线索价值时应当考虑公益保护的时效性。
　　探索公益诉讼案件线索分类运用
　　线索评估的意义在于有效运用。当线索满足上述条件后，可根据线索表现形态，将线索分为表象型、合法型、怀疑型三类分别运用。
　　（一）表象型
　　发黑的水体、裸露的施工区、腐坏变质的食品……这些都是直观的、肉眼可见的公益受损情形。目前，多数环境、资源类公益诉讼案来源于表象型线索。对于这种显而易见的线索，如何深挖案件成因是关键。可以从“已有现象”的来龙去脉入手，继续收集“已有现象”中的疑点、反常、不合理之处，关注细节，不断挖掘线索的深度。譬如，检察机关通过巡查发现开矿破坏山体、未按要求施工，从而调查采矿企业的许可资质、环境治理恢复保证金缴纳、行政处罚情况等，由损害倒查行政机关履职情况。在查办表象类线索时，重点是透过现象看本质，确定损害发生的客观原因，找准问题，对症下药。
　　（二）合法型
　　合法型线索多出现在国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，多为行政公益诉讼。在这些领域中，虽然相关法律法规和规范性文件较多，但仍存在一些法律盲区或实施细则缺位的灰色地带。于是有了表面程序合法，实质违法的情况。有的甚至出现了稳定的利益共同体和利益链条，导致国家利益和社会公共利益被损害。针对此类情形，关键是要将“表面程序合法”的运行与其背后的隐秘、违法性运作视为明暗“两种链条”，或者“有形之手”和“无形之手”，把查清“无形之手”当作办案的突破口。这类“表面程序合法”型线索的发现、办理往往可能涉及职务犯罪调查、职权行驶轨迹梳理、行业不成文惯例探究等内容，需要与审计、公安、监察等部门协作配合。既注重新线索的摸排查找，也注重旧案复查的深度挖掘，强调线索的关联考察，从事实发生的原因、手段、目的入手，善于发现线索与线索之间的串并联关系，以及线索背后隐藏的普遍性、现象型问题。
　　（三）怀疑型
　　公益诉讼案件涉及领域专业性强，在办案过程中，往往会出现主观认为存在问题，但由于对行业规范掌握不清，违法事实尚未查明，暂无法确定是否存在损害公益的情况。对这类案件线索，一般需要对相关线索所涉及的人员、事件以及其他有关内容、对象等进行全面梳理，大胆假设，以点为突破，着重推敲行为的违法性。“怀疑型”线索待查事项较多，往往需要周密详实的调查计划，对办案人员业务能力、办案经验要求较高。
　　（重庆市检察院第五分院　卢彦汝）