民族地区的人口特征与减贫研究

源自：中国民族报

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开栏的话：
　　
　　十余年来，为了加强对民族问题的研究，国家民委设立了“国家民委民族问题研究项目”，产生了一批优秀研究成果。这些研究成果涉及民族工作的方方面面，对民族工作的开展、民族地区的发展具有一定的参考作用。
　　为了反映这些优秀成果，本报与国家民委民族理论政策研究室联合，推出《国家民委民族问题研究项目优秀成果选登》栏目。该栏目从每年结项并通过鉴定的民族问题研究项目中，遴选出一批质量好、水平高、应用性强的项目成果予以刊登，旨在向广大读者展示我国民族理论界在民族问题方面取得的前沿成果，推动优秀成果的宣传、推广和应用转化，为民族工作、少数民族和民族地区的发展建言献策。
　　编者按：
　　
　　党的十八大确定了2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。习近平总书记提出的“全面建成小康社会，一个民族都不能少”的重要指示，在各族干部群众中引起了强烈反响。但由于环境和历史因素，民族地区在建成小康社会的道路上，还面临着各种挑战。党中央和国务院一向高度重视民族地区的发展与扶贫攻坚，民族问题研究方面的学者也为此建言献策，贡献着智慧和力量。为此，我们从“国家民委民族问题研究项目优秀成果选登”中，首先推出“民族地区区域发展与扶贫攻坚”系列稿件，以飨读者。
　　人口特征与素质，历来是关系民族地区经济贫困与否的重要因素。全面系统阐述民族地区贫困人口特征现状和波动规律，及其与贫困的相关性，深入剖析贫困的人口内因，进而提出促进民族地区人口减贫的政策，对于提升民族地区人口素质、增强人口内生发展能力、突破贫困的人口障碍具有重要的理论和现实意义。本课题提到的民族地区指新疆、西藏、广西、宁夏、内蒙古、贵州、云南、青海这8个省、自治区。
　　一、民族地区人口特征
　　
　　从人口规模的增长趋势来看，1978年至2012年期间，民族地区的人口基本呈现稳定增长趋势，但增长趋势有所减缓。通过考虑生育率、死亡率及将要实施的二胎政策等因素构建离散模型进行人口预测结果显示，民族地区和全国人口持续增长性排序从高到低依次为：广西和新疆、贵州、青海和宁夏、西藏、云南、内蒙古和全国。民族地区人口增长持续性和后劲明显强于全国平均水平，印证了现阶段国家政策对于少数民族人口的扶持。
　　从性别、年龄结构来看，民族地区的男女性别比例属于正常范围。从总抚养比来看，从高到低依次为贵州、广西、西藏、云南、宁夏、青海、新疆、内蒙古，各省、自治区的“人口红利”效应呈逐渐减小的趋势。一方面，各省、自治区少儿抚养比均面临高于全国平均水平的压力，直接导致教育、生活支出、公共服务等方面投入增加；另一方面，各省、自治区均已迈入老龄化社会，广西的老龄化趋势最为明显。仅内蒙古的总抚养、少儿抚养比及老年抚养比均低于全国平均水平，仍处于劳动力供给充足、社会负担相对较轻的“人口红利”期，社会经济保持持续快速发展势头。
　　从教育、健康情况来看，民族地区人口的受教育程度普遍明显低于全国平均水平，且从发展态势来看，民族地区面临两极矛盾的尴尬境遇，即发展基础教育与发展高层次教育两极化，而对中等或过渡性教育发展不足。与全国平均水平相比，民族地区健康和基本健康群体比重较低，而不健康、甚至生活不能自理的群体比重则明显高于全国平均水平。
　　二、民族地区人口与产业结构相关性
　　
　　从2007年至2012年各民族地区第一、第二、第三产业结构的比重来看，相比全国平均水平，民族地区第一产业比重过高，农业基础薄弱，且农业产品结构单一，经营效益与产值偏低；第二产业比重不合理，工业素质不高，以采掘和原料工业为主，轻重工业发展相互脱节，资源优势明显但开发力度不够；第三产业发展明显滞后，服务业总量不足，结构不合理，发展水平低，文化旅游资源粗放经营模式还未得到根本改变。尽管西藏产业结构比重相对合理，但仍属于低水平的合理状态。
　　分析结果表明，民族地区人口结构对各产业发展具有不同性质和不同程度的显著影响。如少儿抚养比增加，对新疆、西藏、云南第一产业产值比重增长具有促进作用，对广西、青海、宁夏、内蒙古则具有抑制作用；对内蒙古、西藏、云南、贵州第二产业产值比重增长具有促进作用，对广西、宁夏、新疆则具有抑制作用；对新疆、西藏、云南、贵州、青海、宁夏、内蒙古第三产业产值比重增长具有促进作用。老年抚养比增加，对新疆、西藏、云南、青海、宁夏、内蒙古第一产业产值比重增长具有促进作用，对广西则具有抑制作用；对广西、云南第二产业产值比重增长具有促进作用，对西藏、新疆、宁夏、内蒙古、贵州则具有抑制作用；对宁夏、内蒙古第三产业产值比重增长具有促进作用，对新疆、西藏、云南、青海、贵州则具有抑制作用。
　　三、民族地区资源与环境的人口承载力分析
　　据统计，内蒙古、广西、西藏、新疆、云南、贵州、青海、宁夏的人口综合承载量分别为2887.13万人、5236.73万人、7760.7万人、3466.06万人、5067.33万人、2771.47万人、1396.21万人、386.14万人，资源环境综合承载指数分别为1.17、1.14、25.85、1.59、1.10、0.80、2.48、0.61。综合来看，青海、新疆、内蒙古、广西、云南的人口承载力相对富余，贵州人口承载力为轻度超载，宁夏人口承载力接近于重度超载。需要说明的是，西藏地广人稀，人口剩余容量还很大，但考虑到西藏高寒、高海拔等气候资源恶劣的因素，西藏的实际人口承载力有限。总体来看，民族地区资源环境人口承载能力面临资源稀缺、生态破坏、人口压力等诸多风险，且内部差异性较大。
　　四、促进民族地区人口减贫的政策建议
　　（一）科学规划、合理引导，全面优化民族地区人口配置。
　　第一，基于民族地区自然资源与环境现状，针对民族地区经济和社会发展的新形势、新要求、新动态、新趋势，科学规划民族地区人口发展和布局，有控制、有支持、有引导。第二，继续加强对人口较少民族地区以及在短期会进入人口下降期的民族的人口支持政策，以确保民族发展的延续性。第三，针对人口增长较快且人口承载矛盾突出的地区，应严格环境监管与执法，加强人口计划目标管理，加大计划生育工作的力度。第四，综合运用经济社会政策，建立民族地区社会安全网，发挥经济、人口、扶贫等政策的导向作用，完善社会保障体系，解决民族地区群众的后顾之忧，实现人口控制。第五，针对民族地区人口布局调整，可实施非均衡的区域引导政策，利用劳务输出、移民开发、城镇化推进、选区定居等政策合理引导人口资源的产业配置和城乡配置。
　　（二）高度重视教育与人力资本开发，提升民族地区人口自我减贫的内生动力。
　　第一，完善教育资助体系。一是重点对民族地区农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助；二是建立普通高中家庭经济困难学生资助制度，并逐步实施残疾学生高中阶段免费教育；三是提高义务教育阶段资助水平，扩大享受生活费补助的寄宿生范围；四是完善普通本科高等学校、高等及中等职业学校家庭经济困难学生资助体系；五是加大面向家庭经济困难群体的免费公益性职业培训投入。第二，优先发展教育事业，积极推进各级教育均衡发展。全面发展学前教育，巩固提高九年义务教育，普及高中阶段教育，提高大学、中专等高等教育质量，从根源上减少民族地区文盲、半文盲人口数量，提升贫困人口受教育程度。鼓励国家重点高校与民族地区联合办学，扩大中央部属高校和东部省（市）高校在民族地区的招生规模，实施对口支援民族地区高等学校计划和招生协作计划。第三，提高教育经费投入比例。增加民族地区市级财政一般性转移支付中用于义务教育经费的比例，增加市、区（县）两级财政专项转移支付力度，适度实施中等、中等以下职业教育，以及初、中等技术、技能培训的财政补贴制度，促进各级教育的平衡发展。第四，加强育才、选才和用才一体化建设。根据各省区的产业特征及现有人才结构，完善教育体制机制，因地制宜、因材施教，培育适应地区发展需要的各级各类人才，全面增强民族地区人口自我减贫的内生动力。
　　（三）加强生态文明建设力度，增强民族地区人口承载容量。
　　第一，加强建设生态文明的教育和宣传。采取多种形式，在社会大众中普及环境知识，提高环境保护意识，把生态文明教育纳入民族地区教育体系中。第二，建立与生态文明相适应的产业支撑体系。发展立体生态农业、循环经济、推进生态旅游、文化旅游等绿色产业发展。第三，建立健全生态文明建设的政策体系。建立环境与经济发展的综合决策机制、合理的生态补偿制度、全面落实生态主体功能区生态保护补助奖励政策。第四，建立健全生态文明建设的法律法规体系。加强生态文明建设方面的地方立法，加大执法监督力度，推进实施民族地区生态安全屏障保护与建设工程，保护区域生物多样性及资源能源持续性，做到有法必依、执法必严、违法必究。
　　（四）进一步深化改革、扩大开放，增强民族地区人口减贫整体活力。
　　第一，把扩大开放与区域协调发展衔接起来，把“引资”与“引智”结合起来，在引进战略投资、对接基础设施、承接产业转移、引进技术和管理等方面实现更大突破，提升民族地区对外开发开放水平和层次。第二，进一步扩大开放合作，大力发展开放型经济。制定开放合作的预期目标，确定各省、自治区贸易进出口量、利用外资量及其增长量等，并以此作为指导原则，有计划有步骤地实现民族地区发展目标。第三，辩证看待引进和利用外资，注意引资过程中的各种问题。一要防止不计成本地引进外资。在土地资源方面，应该保持良性竞争，避免为急功近利的引资而廉价出售土地。在环境保护方面，坚持国际国内环保标准，监督外资企业的治污成本和污染排放，保证生态平衡。二要对外资进行筛选。构建合理的引资框架，为规范的市场行为者提供空间；明确哪些行业禁止或容许外资引进，哪些行业允许外资并购；加强政策法规的建设，提供公平合理的环境，渐进有序地扩大对外开放，增强民族地区人口发展与减贫的整体活力。
　　（五）全面落实科学发展观，构建人口、资源、环境与经济协调发展的良性机制。
　　第一，以控制政策外生育为重点，进一步做好人口和计划生育工作。一要加强教育宣传，进一步改变民族地区早婚、早育、多子多福等传统生育观念。二要加强对流动人口计划生育的管理和服务。三要进一步建立健全计划生育的奖励和社会保障制度。第二，以节约资源和提高资源利用率为重点，进一步做好国土资源工作。一要建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制，全面加强资源调查、规划和管理，改变传统的“先破坏后治理”的观念。二要加强民族地区耕地特别是基本农田保护，积极推进土地整理和复垦，加强重点行业原材料消耗管理和技术改造，加强能源、矿产资源的勘查、开发和管理。三要继续深化国土资源有偿使用制度改革，推进国土资源市场体系建设。四要加大对资源保护和合理利用的执法监督力度。第三，以减排降耗和生态建设为重点，进一步做好民族地区的环境恢复及保护工作。一要进一步控制区域内污染物排放总量，改善重点地区环境质量，努力遏制生态环境恶化趋势。二要大力调整产业结构，用高新技术改造传统产业，大力推进清洁生产，淘汰落后的生产工艺、设备和产品，消减污染负荷。三要引入市场机制，加强对新建项目的环境评价和管理，并加快城市污水、垃圾处理设施建设和农村污染防治工作。四要建立环境安全防范体系，严格控制境外污染物和有害物种入侵，着力建设民族地区生态文明先行区，全面提升资源环境的承载力和竞争力。
　　课题组负责人：李波
　　课题组成员：丁蔷 李俊杰 李海鹏 叶慧 甘泗群
　　【本文为国家民委民族问题研究项目《民族地区贫困的人口特征与减贫研究》（项目编号：2012-GM-090）研究成果摘要。】