民族区域自治的实践逻辑

源自：中国社会科学报

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　　在全面深化改革和全面推进依法治国新形势下，如何妥善应对民族发展中的问题，切实加强和有效改进民族工作；如何在单一制国家框架下贯彻落实民族自治权，正确处理好央地关系，进而坚持和完善民族区域自治制度，是我们面临的紧迫问题。面对这些问题，有人主张淡化民族关系问题的政治色彩，也有人对民族区域自治制度产生动摇，尤其是对是否要给予少数民族发展保护和扶持政策有疑议。民族关系问题从本质上讲是一个政治问题，必须纳入中国各民族共同发展视野进行深入考量；做好民族工作，根本在于坚持和不断完善以单一制国家结构为前提的民族区域自治制度，凝聚全国各民族大团结的力量，进一步加快民族地区的发展，切实推进中华民族伟大复兴的实践进程。

维护国家一体与完善民族区域自治
　　统一多民族国家的基本国情，是新中国制定宪法以来坚持好、完善好民族区域自治，落实好民族工作的基本立足点。2014年9月召开的中央民族工作会议和同年12月中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》共同强调，多民族既是我国的一大特色，也是我国发展的有利因素。“我国各民族在分布上的交错杂居、文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近”，形成了共同团结奋斗、共同繁荣发展的中华民族多元一体格局。这从根本上决定了我国在单一制国家结构形式下，实行民族区域自治的基本政治制度具有正当性与合理性。
　　坚持和完善民族区域自治制度的首要原则是国家一体原则。维护国家一体与实行民族区域自治，是我国处理好民族问题的一体两面，二者的有机结合根源于中华民族多元一体基本格局。国家一体原则与民族区域自治的有机结合包括多个层面的内涵：一是维护国家主权统一和领土完整，反对民族分裂和分离主义运动，这是实行民族区域自治的根本前提。二是坚持中国共产党领导和中国特色社会主义道路，坚决反对宗教极端主义和西化主义，这是实行民族区域自治的基本方向。三是构建并维护和谐稳定的政治秩序，坚决反对受外部势力影响的极端民族主义暴力恐怖事件和民族自治地方的社会动荡，这是实行民族区域自治的政治保障。四是根据少数民族自身特点和聚居地方的区域特色，实行有民族地方特色的民族区域自治，这是促进族际融合、维护国家统一的可行路径。

维护公民基本权利与保障少数民族合法权益
　　在统一的国家共同体内部，所有公民，无论属于哪个民族，都享有平等的基本政治和社会权利，这是公民作为国家共同体成员享有的普遍权利；所有公民都有维护国家统一和全国各民族团结的义务。这些基本权利和义务，在宪法保障下具有普遍性、一般性和平等性特征。然而，由于少数民族在人口数量、资源环境和经济发展等现实状况，以及在宗教信仰、文化习俗和生活方式等方面的差异性与独特性，需要进一步遵循宪法原则，更加充分实现“国家尊重和保障人权”的宪法目标，更好地推进多民族共同发展的时代进程。
　　对此，需要在中国特色社会主义宪法框架下，不断完善少数民族权利保障机制，一方面优化少数民族的公民基本权利的实践条件，另一方面强化少数民族在享有公民基本权利方面的可操作性，切实保障少数民族合法权益。这一权利体系包括适用于少数民族群体的整体性权利和适用于少数民族成员的个体性权利，它们并不是超越于普遍人权和公民基本权利的特权，而是其有益补充。完善少数民族权利体系及其保障机制，其根本目标是在尊重民族文化差异的前提下，通过经济发展提高少数民族的发展质量，最终与公民基本权利的宪法保障相结合，有效保障少数民族合法权益，实现各民族共同繁荣与进步。

尊重民族差异与培养中华民族共同体意识
　　保障少数民族合法权益的基本前提，是要坚持正确的民族政治观，在此基础上加强民族交往交流交融，尊重民族差异，包容文化多样。同时，尊重民族差异必须恪守国家一体原则，杜绝分裂主义倾向；必须坚持民族团结原则，既要坚决反对大民族主义，也要坚决反对地方民族主义。
　　促进民族大团结，不仅要尊重民族差异，更要在精神层面上培养凝聚各民族向心力、作为各民族精神联系纽带的中华民族共同体意识。要通过载体创新、政策优化和制度完善，引导全国各族人民牢固树立正确的祖国观、历史观和民族观；增强全国各族人民的国家认同感、中华民族认同感、中华文化认同感，增强各族人民对中国特色社会主义道路的认同感，在中华民族伟大复兴进程中不断增强时代责任。

落实民族自治权与贯彻依法治国
　　无论是公民权利与少数民族权益的互补结合，还是民族差异与中华民族共同体意识的相互融合，都需要通过制度安排加以引导规范，通过政策创新加以执行落实。民族区域自治制度就是规范和落实前述目标的基本政治制度，是中国特色解决民族问题的制度创造。坚持和完善民族区域自治制度，首要的是在法治框架内进一步明确和落实民族自治权，根据依法治国要求，正确处理好落实民族自治权与维护中央权威之间的关系。
　　目前我国民族自治权的落实至少还面临如下问题。一是有关民族自治权的一些深层理论研究还有待深入推进，比如如何认识和理解民族自治权力与一般地方政府权力之间的差异，如何处理落实民族自治权与维护中央权威之间的关系，如何认识民族自治与区域自治之间的关系。二是有关如何规范和行使民族自治权的法律法规尚不完善。截至2013年，我国5个自治区的自治条例仍没有出台。三是行使民族自治权的配套政策还有待进一步加强。比如国家教育政策在民族自治地方的贯彻执行，针对民族自治地方的财政转移支付政策和对口支援政策，这些配套政策的制定与完善等，需要国家具备广阔的民族视野和稳健的宏观调控能力作为重要保障。
　　解决上述问题，除了加强理论研究之外，关键是要将民族问题纳入法治框架，大力加强民族工作法律法规建设，修订完善有关民族工作的法规条例，积极出台相应的配套政策，切实推进民族事务治理法治化。民族自治地方的自治机关也要牢固树立法治观念：一方面，自治机关必须依照宪法和相关法律规定的权限行使民族自治权，根据当地实际情况贯彻执行国家法律法规和政策；另一方面，自治机关要自觉维护中央权威，接受中央政府的统一领导，依法执行中央政府委托的职权。

积极推动民族因素与区域因素结合
　　民族区域自治制度的独到之处就在于，充分结合了民族事务治理中的两个核心因素，即“民族因素”和“区域因素”，以实现民族事务治理与区域事务治理的复合性制度绩效。坚持和完善民族区域自治制度，落实好宪法和民族区域自治法的有关规定，关键是协助民族自治地方发展经济、改善民生，其可行之路是深度挖掘民族方面的特点与需要，充分认识区域方面的条件与约束，通过倾斜性和差别化政策过程，积极推动民族因素与区域因素的高度契合。
　　为了有效推动民族因素与区域因素相结合，一方面要合理采用倾斜性民族政策，通过优化转移支付和对口支援体制机制，加强民族自治地方基础设施、扶贫开发、城镇化和生态环境建设，不断释放民族地方的发展潜力，把倾斜性政策动力与内生性发展潜力有机结合起来。另一方面要因地制宜采取差别化民族政策，通过在民族自治地方大力发展特色优势产业和支柱产业，增强民族地区的自我发展能力，切实把政策动力和内生潜力转化为实际的发展能力，从而为提高民族地区基本公共服务水平、改善民族地区社会民生质量提供有力保障。
　　综上，在单一制国家结构形式下坚持和完善民族区域自治制度，维护国家一体是底线原则，保障少数民族平等权利与合法权益是根本目标，培养中华民族共同体意识是精神纽带，而在法治框架下处理好落实民族自治权与维护中央权威之间的关系，尤其是通过法律完善和政策创新有效落实民族自治权，因地制宜地协助民族自治地方发展经济和改善民生，则是坚持和完善民族区域自治制度的关键所在。