“对口援疆”政策的理论探索及建议

源自：中国知网

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　　【摘 要】
　　本文阐述了中央的援疆政策( 含兵团)，回顾了援疆历程并作了深刻反思; 对十九省市“对口援疆”政策做了理论探索：对口支援新疆是我国实现全国区域经济持续发展的客观规律与战略大局所决定的; 要有效建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”可持续的自我发展机制; 在对口援疆时，要尽力开发能够较多吸收当地就业人员的项目; 对口支援新疆要附带些由当地老百姓自己实施的小型项目。并对“对口援疆”政策的实施提出具体的对策建议。
　　新中国成立后，我们曾经实施过大量对口支援新疆( 含兵团) 的重大项目和措施，包括建国初期知识青年支边及后来的专家支边等等，积累了非常丰富的援疆经验，其中最重要的是不能纯粹的“输血”或称之为“供血”，要变“输血为造血”。这一次 19 省市对口支援新疆能否取得实际性成功，按照中央的要求，关键在于能否建立全方位援疆的长期有效机制。自 1979年中央提出支援边疆民族地区政策以来，初始援助西藏自治区的规模最大、资金最多和项目最多，但“九五”期间及 2000年的西部大开发政策实施以来，新疆迎来了发展的高潮，建设项目如雨后春笋般破土而出。本文所谈“对口援疆”政策是指“九五”期间以来及 2010年中央主持召开的新疆经济工作会议。

一：“对口援疆”政策的历程回顾
　　自上世纪 40年代“二战”结束后，亚非拉各大洲众多国家相继独立，世界又回归和平，各国都将战略重点转向发展经济，尤其是美国及西方国家开始重点发展本国经济，特别是对本国欠发达地区综合开发包括美国开发西部及日本开发北海道等等，但是直到现在在一国之内由发达地区大规模援助欠发达地区只有中国，可以说这种“对口援助”政策是我国经济发展的特色。“对口援疆”政策出台的基点是考虑新疆的战略重要性及新疆的地缘优势，再结合全国区域经济发展战略，支持新疆搞好经济建设。
　　1、“对口援疆”是邓小平提出的两个大局思想的体现
　　改革开放之前，在计划经济体制下，全国各地和各族人民都处于贫穷落后的状态，支援边疆地区或西部地区更多的只是宣传上的口号。当时的情况是全国各地的财政状况都很窘迫，不可能有实际意义上的援疆行动。但是，在上世纪80年代初期即改革开放之后，中央政府给予东部地区及沿海沿江地区大量政策支持及资金帮助，特别是在小平同志南方谈话中表示
　　“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕”，[1]在小平同志南巡讲话之后，东部地区依靠中央给予的优惠政策通过发展经济富裕了起来，可是全国是一个大的经济区域，现在要调整全国的经济发展战略以实现全国各族人民共同富裕，那么内地省份尤其是沿海地区就要执行中央政策帮助西部地区特别是边疆地区通过发展经济实现富裕。即“沿海地区发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多的力量帮助内地发展，这也是个大局。”[2]这就是邓小平提出的解决地区发展不平衡战略构想即“两个大局”的思想。实施这一全局思想，是对我国经济发展战略布局进行的重大调整，实施“对口援疆”政策符合区域经济发展的规律。
　　2、“九五”期间以来“对口援疆”概述
　　“九五”期间，中央为加快新疆经济发展和维护新疆稳定的需要，决定从内地省市和国家机关选派 2000 名至 2500 名愿意去新疆、坚持党的援疆政策，坚定维护党的民族、宗教政策的党政领导骨干和专业技术人员到新疆工作，从而为实现党中央、国务院关于加快中西部地区经济建设，逐步缩小地区间差距的战略目标，提供强有力的支持。
　　( 1) 援疆人员数量大大增加。仅 1997年 2月份，由北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、江西、河南 8 省市和中央及国家有关部委选派到新疆工作的不同岗位人员就达 200多名，除此之外仍有援疆干部陆续抵疆。
　　( 2) 援疆规模呈现扩大化。从 2005年起，中央将无偿援助与互利互惠联接起来，努力促进新疆特别是南疆地区的发展与稳定，以干部支援为龙头，实行经济、科技、文化全方位支援。
　　( 3) 援疆模式凸显变化。中央决定从 2005年起，对新疆南疆四地州和兵团在南疆的三个师，实行干部支援和经济对口支援相结合的方式，分别由内地 8 省市和中央大型企业等 15 户国有重要骨干企业承担对口援疆任务; 对口支援南疆的省份和单位在原来的基础上又另外增加多户大型央企承担重点项目的建设。
　　( 4) 援疆取得可喜的成果。据不完全统计，2002年 7月以来，援疆干部所在省市为新疆无偿援助资金、物资共计10.72亿元，援建希望小学 68 所，为新疆培训各类人员 10.6万多人次，其中在内地培训 6800多人次。三年来，援助省市与受援地区在经济技术、教育、卫生等方面签订项目合作协议 588 个，其中履约 414 个，履约项目资金 56.93亿元，引进项目资金 13亿元。
　　3、“新疆经济工作会议”明确提出全方位开展“对口援疆”工作
　　2010年 3月由中央主持召开的新疆经济工作会议指出，新疆工作在党和国家事业发展全局中具有特殊重要的战略地位。进一步做好新形势下新疆工作，推进新疆跨越式发展和长治久安，对深入推进西部大开发、提高各族人民生活水平、实现全面建设小康社会奋斗目标，对加强民族团结、维护祖国统一、保障国家安全，具有极为重要的意义。新疆经济工作会议折射出四个方面的含义：
　　( 1) 新疆经济工作会议凸显新疆极为重要的战略地位，新疆具有极其丰富的石油、棉花和煤炭等富有的矿产资源，极大地影响着国家的经济命脉。新疆具有非常强的地缘优势，是国家重要的桥头堡，发挥着极为重要的政治纽带及经济门户的作用。
　　( 2) 新疆经济工作会议明确了全方位地援疆途径，包括经济建设项目、民生工程、基础设施建设、医疗和教育等等，涉及项目多，资金多，人员多等特点。
　　( 3) 新疆经济工作会议明确提出“对口援疆”的新模式即结对帮助，由内地 19 省市分别结对新疆不同地区及兵团不同师团进行援助，开展一对一的全方位的援助。
　　( 4) 重点支援新疆南疆地州及兵团南疆师团和基层。新疆主要困难是在基层、在南疆、在国家扶贫县、边境县和团场。因此，要把援助重点放在基层，放在贫困县、边境县和团场，放在乡镇和农村。

二：“对口援疆”政策的历程反思
　　自“九五”期间以来，中央加大了对口援疆的力度，不仅从量上增加了支援新疆的力度还从支援层次及支援模式等质上发生了变化，包括全方位及结对援助的方式，并取得了好的成果。自 2003年至 2008年，生产总产值连续 6年保持两位数增长，已经形成了新疆石油天然气生产基地、新疆钾肥生产基地、新疆糖料、新疆瓜果、新疆优质棉等特色产业。特别是中央主持召开的新疆工作会议结束后，内地省份纷至沓来，到新疆调研经济发展，实施援疆项目等等。新疆经济工作会议召开后，内地省市援建新疆的项目如雨后春笋般破土而出，援疆工作达到了高潮。但是，我们也发现了些问题值得反思。
　　1、援建的项目或引进的企业对当地的税收贡献不多
　　因为内地省市援建的生产项目或投建的新企业多为分公司或分厂，根据我国税法实行母公司统缴税款或代缴税款，以及我国大公司和大企业实行的总部统一核算，造成了这些企业或项目利用新疆当地丰富的矿产资源所产生的收益却流向了援建项目的母公司所在地，造成了税款流失。
　　2、当地人员素质不能满足援建单位的要求
　　部分援建项目或企业的生产要求具有专业技术的工作人员，但是新疆南疆地区由于历史原因、民族原因及社会经济发展的落后状况等，该地区劳动力不具有专业的技术水平，造成不能被雇用。这些援建项目未能充分吸收当地人员就业。
　　3、部分援建项目对当地其它产业带动力度不够
　　这些援建项目涉及基础设施建设、民生工程及工业项目，但这些项目的投建没有带动当地上游或下游产业的发展，或许当地还不具备这些产业，并且施工方多为内地企业，施工人员多来自内地及材料、原料很多也从内地采购。
　　4、援建项目缺乏统一科学的规划援建项目的前期调研主要由施工方或援建方来完成，从项目规划到施工都主要由援助方来完成，缺乏当地政府和企业及专家的参与。当地切实需要什么项目，如何规划，如何维护当地生态平衡等等，这些项目需要援助方和受援方共同商讨，共同规划，需要当地专家及政府参与项目的援建流程。

三：“对口援疆”政策的理论探索
　　中央主持召开的新疆工作会议结束后，内地省市纷至沓来，到新疆调研经济发展，实施援疆项目等等。但是我们要强调如下四个方面，以积极探索对口援疆政策的理论创新。
　　1、19 省市对口支援新疆是我国实现全国区域经济持续发展的客观规律与战略大局所决定的
　　新疆是一个资源大省拥有国家重要的战略资源例如石油、煤炭和棉花，这些资源优势内地省市无法比较; 除此之外新疆还拥有很强的地缘优势，这些优势可以创造利益机会。这一切显现了新疆经济的可持续发展关系着全国经济可持续发展的实现，所以包括新疆在内的西部地区接受东中部发达地区的对口援助，这是我国经济发展进入新阶段后，进行产业结构调整以实现全国区域经济持续发展的客观规律与战略大局所决定的。因此，19 省市对口支援新疆是服从中央关于全国经济发展战略布局调整的这个方针政策，而绝不仅仅是不同区域的经济利益互换，所以内地援疆工作人员要保持合作的心态而不是利益互换的心态。那么如何更好更有效地利用国家倡导的援疆政策，本人认为有如下三点理论研究：
　　( 1) 援疆项目要达到产业转移的战略目地。即实现最终产品的生产完工在项目投资地“援疆”
　　所带来的一切经济或非经济活动要与国家所主导的产业转移战略保持一致，19 省市所投资开发的一切项目包括工业性质、农业性质还是教育类等等，这些项目的落地要达到产业转移的战略目地即实现最终产品的生产完工在项目投资地。这些项目的生产绝不能搞初级产品的生产或工业原材料的生产，而实现价值增值的最终产品却在内地完成最后工序成为商品。
　　( 2) “援疆”要致力于当地人力资源的培训和高级人力资本的培养。“援疆”不能仅仅只带来项目还要传导技术和传播科学管理，项目的投产需要生产技术和科学管理共同运作，这需要人力资本来实现，那么就涉及人才的培植，主要是当地人力资源的培训和高级人力资本的培养，这样才能实现产业的真正转移，实现就业人口的当地化。这需要项目建设地政府甚至更高级别政府建立一整套人才创新体系来维护人才培养环境，同时由中央政府主导，援助方和受援方共同建立和运作人才培养机制。只有人力资本的问题解决好了才有助于产业结构的调整。
　　( 3) “援疆”项目的选择要结合新疆富足的矿产资源并与产业战略转移相统一。那么就要明确新疆要承接哪些产业，这些产业涉及新疆哪些矿产资源或农业资源，最重要的是这些项目的最后生产能否形成产业链，是否会造成环境污染。产业的战略转移要与新疆的矿产资源相结合，项目的选择要最终能够形成产业链或产业聚集。
　　2、有效建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”可持续的自我发展机制
　　自西部大开发方针政策实施以来，新疆得到了前所未有的大规模发展，大批项目的破土动工，大量的矿产资源被开发，大量的援疆干部来到新疆帮助新疆经济的发展。但是也有欠缺的地方，主要有两点：一是西部大开发尚没有实现产业链的系统开发，更多的是开发西部的自然资源; 二是即使是自然资源开发，也大多是国有垄断企业的开发模式而没有纳入其它非国有性质的企业，而在培养受援地专业技术人才及重造科学管理系统上没有投入多少，或者说受援地“造血功能”提升不够，劳动者素质提升不多，就业岗位和就业机会没有预期增加的多，城乡居民收入水平没有得到更快地增长，地方获益不多。
　　政府部门要考虑如何帮助受援地建立一套可持续的自我发展机制，而不能再搞“官本位”经济体制下那种“政府包办一切”的作法，有效建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的机制，调动受援地各方面的积极性，面向国内外项目市场选定符合受援地资源状况及环境状况的最优发展项目，促进受援地人力、资本、资源的合理配置，大力提高资源的配置效率、企业经营效率、资本运营效率，最重要的是要维护受援地的生态平衡，坚持绿色可持续发展，实现经济发展的同时实现社会成员的平等受益。内地省份的对口援疆项目也完全可以实行市场化运作的机制与管理模式，整体援疆项目的开展可以由市场机制来操作和管理，而具体的政府职能部门负责市场规则的制定和监督，且政府行为必须要公开。
　　3、19 省市在对口援疆时，要尽力开发能够较多吸收当地就业人员的项目
　　自中央主持召开的新疆工作会议结束后，为了实现新疆的跨越式发展，经济增长能够取得更好的效益，19 省市对口支援新疆( 含兵团)，带来了很多大型项目，包括油气田及矿产资源等自然资源的开发、重大交通基础设施建设、居民住房建设、党政干部及教师培训和人力资源开发等，这是完全必要的。大项目的投资多，能够产出更多的产值和财政收入，还能够带动其它配套产业的发展。但是，大项目特别是国有垄断企业的大项目也有其弊端，主要表现为吸收就业人员少、利益较少留给地方等缺陷。为此，从改善民生，吸收更多人员就业，提高城乡居民收入水平的角度来看，就要尽力引进能够较多吸收当地人就业的劳动密集性项目。当然，内地省份援疆肯定也要获得自身利益，这是合理的，这也符合区域经济发展的理论即不同区域经济之间发展的利益关系即利益互换。援疆企业可以开发新疆的矿产资源，可以上资源型的大项目但必须吸收一定比例的当地就业人员及管理人员且这部分人员由开发企业培训。还有重要一点，开发企业要补偿维护当地的自然环境及生态平衡所产生的费用，即谁受益，谁补偿。
　　内地援疆省份应多搞些与当地企业联合的项目，由双方共同研究分析哪些项目可以使彼此都能接受，哪些项目可以由内地援疆企业牵头，来帮助当地企业发展，通过这些项目的开建达到双方共赢，使援疆企业与地方都能获得利益，且提升了当地居民的生活水平，吸收较多的当地就业人员。
　　4、19 省市对口支援新疆要附带些由当地老百姓自己实施的小型项目改革开放以来国家实施的东部发达省份对口援助西部贫困地区的扶贫项目上，没有对当地老百姓自己实施的小型项目给予高度重视。但是这些百姓项目的开发有着重要意义，这与东部沿海沿江地区当时的小工厂包括小型加工厂和来料定单加工等等具有类似地作用。西部地区老百姓自己实施小型项目的渴望度很高也非常重要：例如和田地区包括地方与兵团，当地的玉石产品初始加工：去除矿物杂质、打磨清洗和选料雕刻等等，那里的人可能都玩玉也都喜爱玉，上一个当地老百姓高兴的玉石加工厂，不要太大规模，只需提供一定的设备技术和少量资金，玉产品这行业，机械化程度含量太高反而增值太少，另外老百姓掌握也不容易，这不但是直接帮助当地人就业，增加收入，而且有利于培养当地的创业人才，造就当地的企业家，从而有利于增强当地的“造血技能”。通过帮助，企业经营时间长了，资金多了，懂得管理的人多了，企业也就发展了。还有新疆博乐地区的石头收藏及石头雕刻产业与和田地区玉石产业一样，都是老百姓项目。当然，这需要当地政府与援疆企业进行协商，寻找老百姓产业获得支持及发展的途径。

四：“对口援疆”政策的建议
　　从以上三个方面的陈述我们可以回归到本文开头所提及的重要核心即要变以往的“输血为造血”，即我们不要一时的援助而是要可持续的发展。当然，援助工作即要促进受援方的经济发展还要改善当地人民群众的生活水平，也要使援助方获得经济利益。只有在这种互利的基础上，援助工作才能更好的开展，援助工作也才有更高的效率，受援方的经济发展才能取得实质性突破，也才能创造出更好的效益，使双方利益都更好的得到满足。特提出以下几点关于“对口援疆”政策的建议。
　　第一，“对口援疆”政策的制定必须建立在“援助方”与“受援方”利益共赢的基础上。“援助”也是一个投资过程，只有投资方预期能够获得利益，投资才是行之有效的，即“援助”才是有效的。
　　第二，“对口援疆”政策的制定必须建立在一个公平、合理及多方参与的机制基础上。其中多方是指援助方、受援方、中央政府及地方政府还有不同领域的专家，这里的机制可以是一个多方委员会也可以是整体的项目团队，共同商讨制定“对口援疆”政策。
　　第三，“对口援疆”政策的制定要以新疆的丰富资源为依托。引进项目或转接内地的相关资源型企业重点发展，以带动相关产业的发展。这是区域经济增长中的非均衡增长理论，以龙头企业或支柱产业的集聚化，带动其它相关产业的发展，这是主要的经济增长点。
　　第四，“对口援疆”政策的制定要有助于援疆项目的多元化即不能总依靠新疆的资源来发展经济，要变经济的单极增长为多极增长。老百姓的传统手工艺、传统文化艺术和当地的农牧作业等等都可以成为“援助项目”来丰富和发展，进行商业化运作。

§　参考文献
　　[1] 杨富强.“对口援疆”政策回顾及反思—以 1997年至 2010年间政策实践为例[J]
　　西北民族大学学报，2011.5.109-115
　　[2] 韦凤琴.基于可持续发展和长效合作的对口援疆机制探索[J].新疆农垦经济，2011.5.67-70
　　[3] 新疆经济工作会议[M].人民网，2010.5

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⊙　作者简介
　　宋耀辉( 1975.8-) 男，陕西洋县人，新疆农业大学管理学院博士研究生，经济师.马慧兰，女，新疆伊宁市人，任职于新疆农业大学经贸学院，博士生导师、教授