新一轮对口援疆及金融服务的调查与思考

源自：中国知网  : 邢辉

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　　开展新一轮对口援疆，是中央推进新疆跨越式发展和长治久安的重大战略部署，对于增强新疆自我发展能力、促进新疆和谐稳定具有重要意义。各对口支援省市以解决受援地各族群众生产生活中最直接、最现实、最急切的问题为重点，有序推进援疆各项工作，金融机构积极建立配套支持与服务机制，取得明显成效。人民银行乌鲁木齐中支对援疆项目建设及金融支持情况开展典型调查，考察分析援疆与金融配套服务工作的成效与问题，为高效推进援疆项目建设及做好配套金融服务提供有借鉴的思路及建议。

一：新一轮对口援疆的成效
　　（一）资金支持力度前所未有
　　新一轮对口援疆工作开展以来，各对口支援省市迅速行动，以解决受援地突出困难为工作切入点，截至2011年12月底，科学组织实施了1627个援疆项目，投入援助资金153亿元，是前13年援疆工作累计无偿援助资金物资的4倍。与此同时，各对口援疆省市积极扩大援疆渠道，通过政府额外安排及企业、社会捐赠等形式，额外援助资金超过10亿元。初步统计，“十二五”期间各援疆省市援助资金将达到650多亿元。2012年，各对口支援省市共组织实施援疆项目1519个。援疆项目开工率、资金到疆率均达到或超过100%。援疆项目进展顺利，对改变新疆城乡面貌和群众生产生活条件起到了积极作用。
　　（二）以改善民生为重点，民生建设成效显著
　　各对口支援省市以解决受援地各族群众生产生活中最直接、最现实、最急迫的问题为重点，将80%的政府性援疆资金用于民生建设，安排实施了四大类1024项民生工程，高起点、高水平、高效益，尽可能做到普遍受益。不少农牧民住上了设计新颖合理、水电气路厕综合配套的砖瓦房。许多县拥有了先进的医院、学校、幼儿园。援疆省市在推进安居工程建设的同时，为帮助农牧民致富探索出许多好的做法。比如有的省市将改善居住条件与发展庭院经济结合起来，促进了群众就业和农民增收有的省市大胆创新，把农牧民安居房建设与小城镇建设结合起来，通过技能培训，支持转产就业，促使农牧民直接转变为市民有的省市实施“一人一亩果、一户一棚菜、一户一人就业”的举措，取得良好效果，使农牧民在安居的同时致富增收。
　　（三）依托新疆资源优势和产业特点，产业援疆快速推进
　　新一轮对口援疆把“输血”与“造血”、“硬件”与“软件”“、支援”与“互利”相结合，形成全面协同推进的新局面。各对口支援省市坚持把增强受援地自我发展能力作为援疆工作的重点，积极支持受援地产业园区建设、扶持特色产业发展、促进市场对接，千方百计把本省市的人才、资金、技术、管理等优势与新疆的资源、区位等优势结合起来，引导、鼓励企业到新疆投资。2012年，自治区实际引进对口支援省市经济合作项目1754个，已到位资金1493亿元，增长37.3%，一批重大项目密集开工建设和建成，取得了良好的经济和社会效益，为构建富有竞争力的新疆现代产业体系产生了良好的示范作用。
　　（四）积极推进智力援疆，加大干部人才支持力度
　　各对口支援省市采取干部、人才双向挂职、两地培训和支教、支医、支农等多种形式进行人才援疆，加大力度推进各类人才的引进、培训和培养。对口支援省市和援助单位共选派第七批援疆干部3200多名，接近前六批的总和。援疆干部和各类人才都把到新疆工作视为创业的机会、为新疆造福的机会，以高度的政治责任感和使命感完成各项工作。同时，各援疆省市还采取“请进来、走出去”等培养方式，积极组织培训新疆各类干部人才15万人次，安排1.38万名未就业高校毕业生到各对口支援省市接受培训。干部人才援疆对进一步优化受援地党政干部和专业技术人才结构培养当地人才起到了重要推动作用
　　（五）推进改革创新，加大政策支持力度
　　中央新疆工作座谈会出台了关于支持新疆经济社会发展若干政策和重大项目意见，国家有关部委积极贯彻落实强化措施，先后出台了一系列支持新疆发展的政策措施。包括实施差别化产业政策，加大财政转移支付力度，率先在新疆实施资源税改革，允许在一定范围内对使用戈壁荒滩等未开发土地实行“零地价”，加大金融支持力度，在重点领域项目审批、资金安排方面给予倾斜，出台支持喀什和霍尔果斯两个经济开发区建设政策。国家30多个部委先后来疆调研召开援疆工作会议，依据各自的职能制定对口支持新疆的方案，并在多个领域与新疆签署了战略合作协议。

二：金融业积极做好对口援疆配套金融服务工作
　　人民银行各级分支机构加强与对口援疆相关部门的联系合作，通过下发信贷指导意见等方式，加大“窗口指导”力度，要求各金融机构结合19省市援疆工作安排，主动作为、积极建树，建立配套支持与服务机制，确保援疆工作的顺利开展。
　　（一）加强与对口援疆各方合作对接，建立金融综合服务机制
　　一是金融机构与援建工作主管机构建立联系交流机制，积极与对口援疆省市前方指挥部等部门进行接洽与沟通，及时掌握援建项目信息，主动跟进做好金融服务。二是通过成立“对口援疆金融服务工作领导小组”、制定“对口援疆金融服务工作实施方案”等方式，建立对口援疆综合金融服务机制。三是主动加强与援疆省市金融机构的联系，构建信息互动机制，协调共同做好金融服务。四是与援疆省市新疆商会加强联系沟通，深人挖掘金融服务需求。
　　（二）开辟援疆资金账户绿色通道，创新账户管理方式
　　金融机构建立援疆资金账户绿色通道，及时、便捷地提供结算、汇兑等各类金融服务，从援建地到新疆被援建地，做到服务有效衔接、服务质量无差异化，并创新账户管理方式，进行个性化设计，确保援疆资金安全高效使用。如建行新疆分行制定了“专户管理、技术监督、封闭运行”的资金管理方案。浦发银行设计了集援建资金账户封闭式管理、保值增值和援建项目融资等内容的援建资金管理方案。乌鲁木齐市商业银行喀什分行为山东钢铁公司开设了VIP服务窗口，转账汇兑费率优惠50%。各金融机构充分发挥网点、网络优势，设立援疆工作专柜、配置专职客户经理，加大柜面员工标准化服务和业务培训力度，优化业务流程，积极主动做好金融服务。
　　（三）加大金融支持力度，积极介入援疆项目建设
　　一是积极支持“安居富民”、“定居兴牧少工程。人民银行积极协调指导承办“两居”贷款银行机构提供信贷支持，充分运用再贷款等工具优先支持“两居”贷款的发放。
　　二是加大产业援疆项目、企业支持力度。银行业积极跟进产业缓疆项目，全力满足有效信贷需求。如昌吉州金融机构为12个产业援疆项目、企业提供信贷资金9.7亿元，支持项目建设，实现合作共赢阿克苏地区金融机构积极支持棉纺、果品加工等产业承接项目，10户抽样调查企业年贷款余额17.4亿元。
　　三是创新金融产品，满足多元化金融需求。人民银行加强“窗口指导”，引导金融机构对符合条件的援疆产业企业实施优惠的信贷政策、开辟绿色通道、简化贷款审批程序等，积极创新金融产品和服务方式。如山西的一家援疆项目没有抵押物，不符合银行信贷条件，由浦发银行为其设计方案，采用信托贷款的方式实现以5000万元融资。
　　（四）全力推进金融战略合作
　　一是推动新疆与援疆省市间金融战略合作。2011年底，新疆与上海就金融市场合作、跨境贸易与人民币结算、金融人才战略等方面签署金融合作框架协议，加强沪新金融交流合作。浙江省首个金融援疆项目一杭州联合银行阿克苏分行2011年底正式运营，将加大对在疆、援疆浙江企业的服务力度，对当地经济社会发展提供金融支持。
　　二是推进金融机构与受援地间的战略合作。新疆自治区政府、新疆生产建设兵团与国家开发银行、中国工商银行等多家金融机构签署战略合作协议，开展深度战略合作。同时，新疆多个受授地区也与金融机构间签署战略合作协议。如国家开发银行上海市分行联合新疆分行与喀什地区行署、巴楚、莎车、泽普、叶城四县签署战略合作协议，提供全面的融资、融智支持，其中产业发展项目融资18,3亿元，金融创新领域融资4亿元。
　　三是推动金融机构与援疆省市指挥部及商会的战略合作。中行江西省分行联合新疆分行与新疆克州政府、江西省援疆前方指挥部签署四方金融全面战略合作备忘录，将在未来5年向江西在新疆克州投资的企业和重点项目提供总额60亿元的授信。国家开发银行苏州分行与苏州市对口支援霍尔果斯口岸前方工作组，签署8亿元融资贷款和霍尔果斯经济开发区规划合作协议。建设银行新疆分行与新疆广东商会签署战略合作协议，为商会上下游企业提供资金支持及其他金融服务。
　　四是加快推进多元化融资战略。人民银行加大短期融资券、中期票据、集合债券、委托贷款、信托、金融租赁等融资方式宣传培训力度，建立协调工作机制，搭建政银企对接平台，推动多元化融资战略。中国华融资产管理公司与新疆自治区政府和生产建设兵团签署战略合作协议，在资产管理、金融租赁、信托等业务领域开展合作，共同发展。上海证券公司与喀什地区金融办签订《关于资本运作的战略合作协议》，协助完善资本运作规划、研究产业基金相关政策、组建融资平台、做好企业上市等相关工作。

三：对口援疆及金融服务需关注的问题
　　（一）新疆总体规划及发展战略与援疆项目街接问题
　　新一轮对口援疆采取结对关系对受援援助，各支援省市从规划编制、项目实施、项目管理等方面，出现各自为政的情况，特别是产业援疆方面，在项目建设上容易出现重复建设、产业同构化倾向。当前，援疆省市与受援县市加大工业园区开发园区建设力度，形成“县县建园区、县县有园区”的发展局面。但在新疆，特别是南疆区域工业基础薄弱，发展工业的基础配套和市场开拓能力有限，部分园区虽然建成，但整体发展水平不高，产业集聚能力得不到体现。此外，援疆项目缺乏科学、有效的评估机制，对口支援的激励机制不健全，不利于激发参与支援工作企事业单位及有关人员的积极性，难以保证援助项目实施效果。例如，有些项目的前期开发程序不规范，有的项目则在签订后难以落实，还有不少项目在实施过程中夭折，一定程度上挫伤了双方的积极性。因此，如何统筹协调，在总体发展方向、重大产业项目布局等方面与各支援省市规划、建设项目进行衔接是需要关注的问题。
　　（二）受援地资金、人才不配套问题
　　一是民生工程存在资金和设施不配套问题。在安居富民、定居兴牧工程推进中，不同地区农牧民收人水平和区域建房成本存在差异，地县财政和援疆资金配套因财政实力和援疆规划不同而不同，农牧民实际负担不同，特别是贫困家庭和边境牧民的财政配套资金不足。援疆建设规划中，与居民点配套的道路、学校、卫生院等项目建设任务越来越重，配套资金压力越来越大。二是受援地劳动力素质偏低，人力资源结构矛盾突出。一方面受援地人才匾乏，技术人才、管理人才数量和质量不能满足援疆建设项目需要。另一方面，从事基础性工作的劳动力也呈现不足的现象，在短时间内要完成学习培训、技术推广、培育熟练的生产技术人才有难度，特别是南疆地区，要招收到大量的、符合现代化企业要求的劳动力难度相当大。
　　（三）财政资金与信货资金存在匹配难度
　　援疆建设资金包括中央、援疆省市及地方配套等各方面资金，由于财政资金按年拨付使用，而项目建设有资金集中使用期，两者存在期限不匹配问题。财政资金来源有保障、到位稳定，如果银行能给予搭桥贷款，可以实现项目建设的资金连续性，但目前按照有关监管要求，商业银行不得发放财政性质资金的搭桥贷款。同时，对口支援很多基础设施建设贷款项目属于地方政府融资平台贷款范畴，受相关政策限制，不符合银行信贷准人条件。此外，国家针对新疆出台差别化产业政策，适当下放了项目审批权限，但大多数项目仍需国家发改委核准或授权委托核准，从项目申请到最终批复时间较长，按现行银行信贷审批管理规定，企业难以获得贷款，开展项目前期工作资金受限。
　　（四）银行机构存货比、信货规模管控与新疆旺盛资金需求间协调问题
　　2012年以来，新疆存款增速回落，部分中小银行机构资金来源有限，存贷比考核压力较大，对于新疆产业发展中新项目的资金需求，由于存贷比接近监管红线而无法发放贷款。同时，近年来稳健货币政策对全国信贷投放总量的限制，各家商业银行总行尽管适时提高了新疆信贷规模，但还是难以满足新疆跨越式发展资金快速增长的金融需求，新增授信存在压力。

四：促进新一轮援疆工作的建议
　　（一）完善对口支援管理体制，统筹协调援疆工作
　　建立健全联系会议制度，统筹协调19个省市的援疆工作，特别是对重点产业和重大项目合规划理布局，避免重复建设、资源浪费，按照各援助省市的实力和受援地的实际需要，从有利于我区区域协调节器发展的角度和整体发展出发，实施项目建设，制定援疆整体开发战略。在石油石化、装备制造、煤电煤化工、农产品精深加工等重点和优势领域，整合对口支援省市力量，对重点地区、重大项目予以集中支持，以迅速形成突破，避免重复建设、资源浪费，尽快形成新疆优势产业规模和市场竞争力，增强产业发展对周边地区相关配套和服务行业的辐射带动作用，加快自我发展能力的提升。建立援疆项目评估机制，对项目建设成效进行跟踪监测评价，建立健全对口支援激励机制。
　　（二）充分发挥财政资金的引导激励作用，探索财政资金的金融化运用
　　进一步加强信贷政策、财政政策与产业政策的协调配合，完善配套支持政策，提高银行机构参与的积极性。一是建议设立专项基金，加大支持力度，推动“两居工程”等民生工程及配套设施建设增强担保机构实力，完善银行贷款风险补偿机制。二是对民生项目建设制定配套的激励和奖励措施。对经办金融机构发放的民生项目贷款给予一定税收、风险补偿方面的特殊政策，多渠道分散信贷风险，为金融服务创造良好的政策环境。三是提高“两居工程”财政资金补贴标准。由于地、县财政配套能力较弱和农牧民自筹负担较重，建议国家、自治区财政进一步提高补贴标准。重点对南疆三地州采取差别化补贴政策，降低农牧民自筹比重。
　　（三）采取有效措施培养和吸引人才
　　培养提升新疆人才素质、吸引高水平人才是推动新疆跨越式发展的基础。协调衔接各支援省市，加强对新疆尤其是南疆三地州等贫困地区的人才培训，采取定向支援等方式组织人员培训及继续教育等，包括对未就业大学生制定培训计划，结合产业项目制定和实施职业培训专项计划等，大力培养人力资源。同时，综合运用股权激励、财政奖励等政策如提高工资福利补贴等吸引高素质人才来新疆支援工作及长期工作，同时采用挂职锻炼、培训培养等方式不断提高本地人才素质。加大新疆与内地发达省区人才交流与合作，提高创新观念和服务水平。
　　（四）对新疆实施倾抖性差异化信货政策
　　基于新疆跨越式发展形势下旺盛的资金需求，建议给予新疆特殊的差异化信贷政策。一是引导全国性银行在信贷资金分配上对新疆加大倾斜，增加新疆信贷规模，对新疆地方中小法人银行实行相对宽松的信贷规模调控政策。二是对新疆分支机构存贷比突破限制适度容忍。三是引导各银行对在新疆的分支机构实行差异化的信贷风险管理办法和符合实际的绩效考核办法，鼓励在疆银行机构加大对实体经济的信贷投放。

五加决推进金融创新步伐，大力提升金融服务水平
　　根据新疆跨越式发展实际情况和对口援疆特殊要求，推动金融产品和服务方式创新。鼓励金融机构从重点产业发展需求和企业特点出发，研究开发贴近市场、服务民生的产品和服务。支持金融机构创新经营模式、改进服务流程，增强服务实体经济的能力。引导银行业金融机构对采取更加宽松灵活的授信方式，对援疆项目适度放宽贷款发放的核准条件，积极创造条件给予支持。促进和推广支付工具创新，发展适合援疆项目的支付结算品种，降低企业结算成本。
　　（邢辉 中国人民银行乌鲁木齐中心支行）