民族地区扶贫如何实现机制化和精准化

源自：中国民族报  : □ 熊坤新

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　　2012年12月，习近平总书记在河北省阜平县考察时说：“做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助他们排忧解难，使发展成果更多更公平惠及人民，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，也是党和政府的重大职责。”2013年11月，习近平总书记在湖南省湘西土家族苗族自治州考察时，首次对“精准扶贫”提出了要求。他说：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出：消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。精准扶贫工作的重点和难点无疑都在民族地区。因为民族地区交通不便、设施落后、人员居住分散，要实现其精准扶贫的目标，难度可想而知。在民族地区开展精准扶贫，就是要实施精细化的扶贫方式，从扶贫机制上实现由主要依赖经济增长的涓滴效应到更加注重靶向性对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整。因此，在民族地区开展精准扶贫，就是要帮助每一个贫困人口都摸索出适合自己特点、体现自己特色的脱贫致富之路。
　　民族地区为什么需要精准扶贫？
　　在相当长的历史时期内，支持少数民族和民族地区发展一直是我国民族工作的重点。我们国家有很多针对少数民族的优惠政策，如西部大开发政策、扶持人口较少民族发展政策等。在现实操作中，这些优惠政策有的执行得不错，有的却在执行过程中走样。譬如在民族地区各项优惠措施中，没有对农村和城市、农区与牧区、山区与平地的不同情况认真地做区分，大量资源没有注入贫困落后的农村，而是因为各种原因被城市截留。再如，有的民族优惠政策往往只落实到在民族自治地方占主导的少数民族身上，而对于同样贫困的其他人口较少民族和汉族往往关注不够。这样就在事实上形成了一种“逆向歧视”。即便是在同一地区或同一少数民族身上，很多资源的投入也没有认真区分贫困人口和非贫困人口，而是采取“大水漫灌”的方式，客观上降低了扶贫效果。虽然整体上我国民族地区在社会经济发展上比东部沿海发达地区落后，但具体到某一民族地区而言，情况却千差万别。任何民族都有富裕人口和贫困人口，有的地区可能是少数民族贫困些而汉族富裕些，有的地区可能是某个少数民族富裕些而包括汉族在内的其他民族贫困些，还有很多地区可能很难在民族身份上找到贫困与非贫困的明显区别。因此，我们必须要根据实事求是的原则，以科学标准确认贫困人口，把贫困人口、贫困程度等搞清楚，以便精准定位、精准发力和精准施策。
　　中央明确制定了到2020年确保我国贫困人口全部脱贫的宏伟目标。这既为我国的民族工作指明了方向，又为我国全面建成小康社会提出了更高的要求。扶贫工作是我国各项工作的重要组成部分之一，而民族地区的扶贫工作则是重中之重。扶贫工作既需要机制化，也需要精准化。扶贫工作机制化，就是各级组织要将扶贫工作纳入日常工作的议事日程，有组织、有计划、有目标、有任务、分阶段去落实，并定期组织监督检查，总结经验，肯定成绩，找出问题，不断改进；扶贫工作精准化，就是要针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施准确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。只有准确甄别贫困人口，找对脱贫致富的正确方法，又持之以恒地励精图治，才有可能收到精准扶贫的理想效果。
　　民族地区如何实现精准扶贫？
　　精准扶贫要在民族地区真正落实，基层最关键。掌握真实贫困信息、确定具体扶贫方法后，更重要的是基层要因地制宜、因族制宜、因对象制宜地将工作做扎实、做深入。民族地区精准扶贫，需要把问题想得更复杂些，把各方面的准备工作做得更充分些。对于处在民族地区扶贫开发工作第一线的基层干部来说，这意味着更大的考验。具体而言，民族地区实现精准扶贫要从以下方面着力：
　　1.精神脱贫是民族地区精准扶贫的先导
　　对于民族地区来说，最重要的莫过于扶贫先扶智。不论民族地区贫困的原因有多少种，精神贫困始终是最关键的问题。民族地区的精神贫困首先表现为缺乏脱贫致富的勇气、决心、毅力和信心等主观意愿。使贫困人口在精神上与贫困绝缘，是精准扶贫思想的先导。在民族地区必须树立脱贫信心、匡扶脱贫勇气、营造脱贫环境，帮助贫困群体充分认识到自身优势以及主观能动性的重要性，拿出敢想敢干敢作敢为的毅力和决心。习近平总书记指出：“到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房，是中央确定的目标。”其中，把民族地区和贫困地区的孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策。2015年4月，中央全面深化改革领导小组第十一次会议指出：发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。随后，国务院印发了《乡村教师支持计划（2015～2020年）》，对未来几年乡村教育发展提出了纲领性的指导意见。
　　2.民族地区的精准扶贫需要政策支撑
　　民族地区的精准扶贫政策涉及到金融支持、社会救助、产业发展等多个领域的公共政策决策过程，落实精准扶贫思想的主要抓手是形成完整的精准扶贫政策体系。精准扶贫政策体系应当兼顾统一性和灵活性：一是政策体系必须要在全国范围内保持同级别的政策强度，保证各个民族地区和贫困地区整体向脱贫目标和小康社会指标靠近，在2020年如期脱贫；二是要考虑到各省（自治区）、市（盟）、县（旗）、乡（民族乡）、村，直至各农户的贫困原因、程度、特点，脱贫的禀赋、资源、机遇，以及返贫的可能性等都不尽相同，不能要求各地都依照完全相同的扶贫办法，应当允许和鼓励各级、各地扶贫工作部门因地制宜、因族制宜、因人定策，灵活开展个性化、特色化的扶贫工作。
　　3.民族地区的精准扶贫需要制度保障
　　在民族地区开展精准扶贫，一要强化约束监督机制。实行贫困对象与责任人、经办人同时实名上报制度，完善扶贫资金公示制度，强化各级政府的监管责任，发挥各级人大、政协的监督作用，同时保证贫困群众的监督权，畅通群众投诉、举报渠道，确保精准扶贫工作真实、公正、公平。二要做好政府考核机制保障工作。明确国家级、省级贫困县党政一把手责任制，对贫困县从以考核GDP为主转向以考核扶贫工作为主，对生态脆弱的贫困县，重点考核生态扶贫开发工作成效。把民族地区贫困县领导干部的政绩、提拨与扶贫绩效挂钩，严格执行奖优罚劣。三要推进扶贫开发法的制定工作。通过扶贫立法，明确扶贫的对象和标准，规定各级政府在扶贫工作中的职责和义务，规范和监督扶贫资金的管理使用，推动民族地区扶贫工作规范化、法治化。
　　4.精准化是民族地区精准扶贫的核心
　　在民族地区开展精准扶贫，贵在真抓实干，干实事，出实效。当前，我国民族地区的扶贫工作无论是在对贫困人群的识别上，还是在扶贫政策的制定实施上，都缺乏精细化的工作理念。自上世纪80年代中期开始，我国政府的扶贫单位主要是县级贫困区域；2001年转向15万个村级贫困区域；2011年划定了14个集中连片特困地区进行重点扶贫。农村扶贫的主要特点是区域划定，没有识别到户。这种扶贫模式在短期内集中了政策和资金资源，能够切实帮助部分贫困人口脱贫，或创造部分贫困群体脱贫的硬性基础设施条件。但这种“大水漫灌”式的扶贫工作开展后，导致我国民族地区和贫困地区有两类群体值得关注：一是一直未实现过脱贫的群体，或是不适应同质性的扶贫政策，或是自身根本不具备脱贫的能力素质等，这类群体就是现阶段精准扶贫的重点关注目标；二是一度脱贫后又返贫的群体，或因病、或因经营不善等，导致扶贫工作成效不持久，显得重复而又低效率。在民族地区开展精准扶贫，无疑应包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，其核心就是精准化。要将精准化理念作为扶贫工作的基本理念，并贯穿于扶贫工作的全过程。
　　5.分批分类是民族地区精准扶贫的基础
　　在民族地区开展精准扶贫，必须根据习近平总书记的要求，树立分批分类扶贫理念，就是要“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”。通过扶持生产和就业发展一批，就是要加强业务培训和培育计划，因地制宜制定特色扶持政策、机制，帮助一批具备软硬件基本条件的群体迅速脱贫；通过移民搬迁安置一批，就是针对部分因居住地自然条件恶劣等因素、不具备扶贫脱贫的基本自然资源的贫困群体，有计划性地进行移民搬迁，安置到自然条件相对较好的居住地，并继续实施帮扶直至脱贫；通过低保政策兜底一批，就是针对部分劳动能力低下，或是丧失劳动能力的贫困人群，不再以就业培训为主，而是果断通过低保等民政救助的方式保障其基本生活；通过医疗救助扶持一批，就是帮助部分群体缓解医疗压力，杜绝因病致贫、增加贫困人口，也防止因病返贫、使民族地区的扶贫工作出现倒退的现象。
　　6.民族地区精准扶贫需要机制化
　　在民族地区开展精准扶贫，要避免出现两类误差：一是弃真型误差，即符合条件的目标群体没有全部受益；二是存伪型误差，即不符合条件的人享受到了社会政策。现阶段在民族地区开展精准扶贫，必须提高其流程设计的有效性。精准扶贫的首要路径是科学设计精准扶贫工作流程的机制，大致包括对贫困户的精准识别、精准帮扶、动态管理和精准考核四个环节。精准识别是精准扶贫的首要流程，要求防止目标偏移，保证瞄准扶贫对象；精准帮扶要求依照贫困户致贫原因和脱贫条件，以针对性办法扶持贫困群体；动态管理要求对扶贫工作进行实时跟踪和把控，根据扶贫进展及时调整；精准考核是保证“脱贫成效精准”的必要手段，要求及时对政策实施后的扶贫效果进行评估，最终形成在扶贫工作中的目标识别、贫困治理、动态管理、成效考核、成功脱贫、后续跟踪等一系列过程。
　　（本文系中央民族大学少数民族事业发展协同创新中心民族团结理论与政策研究平台成果）