“国家—社会”视阈中民族地区社会治理现代化研究

源自：贵州民族研究  : 和思鹏

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⊙　作者简介
　　和思鹏(1982-)，男，中央财经大学马克思主义学院博士生，研究方向：民族社会学、社会建设与社会治理，北京 100081
　　导语：民族地区社会治理无疑是构建“现代化国家治理体系”的重要组成部分，检视“国家—社会”关系问题域演进的历史逻辑，反思民族地区基层治理的实践向度，多元治理主体应遵循其内在治理逻辑，在治理职能边界内开展协商、协同、协作治理活动。在治理理论框架与治理实践创新的导引下，重点加强民族地区社会治理的制度供给与机制创新，加快推进治理体系和治理能力的现代化。

　　关键词：“国家—社会”/民族地区/社会治理/治理现代化  State-Society; ethnic regions; social governance; governance modernization
　　标题注释：国家社科基金重大项目“实现中华民族伟大复兴中国梦研究”(项目编号：14ZDA007)；国家社科基金重点项目“社会学中国化视野下的社会建设理论与实践研究”(项目编号：12ASH002)的阶段性成果。
　　十八大以来，党中央提出了构建“现代化国家治理体系”的宏伟战略目标，并作出创新社会治理的重要部署。在党和国家以“四个全面”引领实现中国梦的战略布局中，民族地区的经济社会发展与社会治理问题不容忽视也不可或缺，民族地区社会治理无疑是构建“现代化国家治理体系”的重要组成部分。随着我国基层社会治理结构的快速变迁与基层社会内部关系的深刻变化，多元利益分化与矛盾冲突不断凸显，基层社会的自我调节机制并未得以建构，社会力量参与治理能力明显不足，多元主体的治理职能冲突导致了基层社会治理问题的复杂性与多变性，也显现出针对基层社会治理体系现代化进行深度研究的迫切性与必要性。

一：“国家—社会”关系演进的历史逻辑与治理反思
　　基于“国家—社会”关系的诸多理论研究范式中，最先流行也是最具影响力的理论学说应是关于市民社会(Civil society)的研究分析框架。学界一般认为，“黑格尔是第一个将市民社会概念作为政治社会相对概念进而与国家作出学理区分，真正现代意义的市民社会研究开创于他。”[1](P30-31)黑格尔在《法哲学原理》一书中从多维视角解读“国家—社会”关系，国家在某种意义上是具有自在自为特征的理性事物，国家与市民社会的严格区分及分离属性是其解释“国家—社会”关系的逻辑起点。从“家庭—市民社会—国家”的逻辑序列展开，黑格尔的观点主要表述了市民社会之于国家的时间优先性特征以及国家相比市民社会的逻辑优先性特征。国家在伦理上包含了家庭和市民社会，同时又高于它们，黑格尔所描述的国家与社会关系理论是一种“国家高于社会观”[2]。
　　马克思在《黑格尔法哲学批判》中侧重于重新复归国家与社会关系，马克思认为黑格尔颠倒了“国家—市民社会”之间的关系，反对把国家与社会对立起来，国家内嵌于市民社会而并非分离于外，市民社会决定国家的观点是对国家神话的彻底“去魅”。马克思否定和批判了把市民社会归因于某种伦理精神的逻辑先在判断，而应当从现实的社会关系层面(主要是物质交往关系)诠释市民社会理论。市民社会与国家共同构成了“大社会”范畴的全部内容，市民社会涵括了社会的全部私人生活领域和社会组织，而政治国家则标志着社会的全部公共生活领域。马克思在研判黑格尔“国家—社会”二元结构之后，重新阐释了“国家—社会”内在统一性与并赋予历史唯物主义理论转向。伴随国家、市场、社会的历史演进与深刻变革，学界关于国家—社会关系理论的争议并未休止，许多西方学者如米勒(Robert F.Miller)、托克维尔(Alexis de Tocquevile)、卡尔·波兰尼(Karl Polonyi)等著述中仍固持国家与社会关系对立的理念。近年来，综观国内学者研究国家—市民社会关系架构中较具代表性的观点可以梳理为“反抗对立论”[3]、“避风港论”[4]与“良性互动论”[5](P21-43)。
　　伴随经济社会的深刻变革，国家与社会二元对立的分析框架在分析诸多复杂现实问题时已然力所不逮，人们更加期待一种新型的国家—社会合作关系。学界受“市民社会”、“法团主义”、“第三条道路理论”[5]等多元思想的影响，逐步形成了国家主导下的国家—社会良性互动，多元主体协商、协同与协作治理的新型关系，强调国家力量与社会力量的共同生长。[6]这一理论主张显而易见表达的是，要想实现国家与社会的良性互动，必须构建“强国家—强社会”的关系模式。实际上改革后的中国“国家—社会”关系远比西方“市民社会”和“法团主义”理论所提供的解释更为复杂与多变。在中国本土社会文化语境中，国家—社会的关系深刻凸显了二者和而不同、融为一体、重视社会民生的政治传统和政治理想，是为“国家—社会”关系的“中国理念”[7]。伴随着社会结构的持续转型，加强和创新社会治理亟待解决和厘清“国家—社会”关系问题，从而力避“国家—社会”对立排斥的思维方式，学界更需要进一步拓展丰富、凝练升华“国家—社会”关系的“中国理念”。聚焦于社会治理领域的学者试图从西方理论中得到相宜的理论解释或是契合中国实际的应对之策，无异于徒劳，如果换一种温和的表达方式，至少也应当对当代中国国家与社会关系的解释框架进行“概念再造”(Reconceptualization)。这便意味从当下开始，在推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，促使我们在国家治理与社会治理的研究中继续探寻和积淀治理理论和“国家—社会”关系学说的中国特质。
　　二、民族地区基层社会治理困境与主体边界重构
　　XJ苗寨是一个已有近2000年历史的苗族村寨。2008年以来，在基层政府、具有政府背景的旅游开发公司和XJ社区共同建构下，XJ苗寨呈现出这样一幅治理图景：一方面，随着政府主导下旅游开发公司的强势推进，错综复杂的利益冲突与矛盾得以呈现和进一步扩大，主要表现在社区与旅游开发公司的矛盾、寨民与基层政府的冲突、民间组织同基层政府的冲突、寨民与旅游开发公司的利益冲突等等；另一方面，民间社会组织和自治力量不断消解弱化，以“鼓藏头”、“方老”、“寨老”、“族老”、“理老”、“榔头”、“活路头”等为代表的精英治理方式影响式微，具有传统合法性权威的“议榔”制度和沿承数百年且被广泛尊重和遵守的一系列村规民约等治理系统日趋退化。由于缺乏广大寨民的理解与参与，政府跨越边界的管治和旅游开发公司的逐利法则遭遇到来自基层和民间力量的抵制甚至是对抗，多元利益矛盾冲突导致规模群体性事件接连发生。近年来，在政府旅游、民宗部门的主导下，与XJ具有同质属性的民族特色旅游开发项目已经扩延至省内各地，重点扶持打造了100个少数民族特色村寨项目。从实际情况来看，最初的旅游开发和治理活动毫无例外都综合运用了行政强制、市场化推进、社区动员等手段，也取得了良好的成效。不过，这样的局面在开发加速的背景下逐渐出现了失衡，行政安排成为最主要的管理手段，政府主导力量常常跨越权力“边界”，市场力量在逐利目标驱使下罔顾社会公众利益，而民间社会组织和自治力量不断消解弱化。旅游开发在把追求地方经济增长目标置于前端考虑的过程中，与之相关联的民族文化保护、生态环境保护、基层社会治理等问题却被遮蔽起来。社会治理难题并未随着地方经济发展而得到根本改善，民族文化保护与传承也面临许多新的挑战。基层社会治理呈现出政府管控边界模糊、市场机制功能扭曲、社会组织培育落后、公众参与严重缺失的突出特征。
　　基于国家—社会关系理论路向与基层社区治理实践路向所呈现出的治理“问题域”，以批判继承的方法论对社会治理理论(尤其是“西方经验”)进行删繁就简、明晰大义之梳理，对社会治理实践(XJ苗寨式的治理困境)作出基本的问题澄清和理性思考，我们将更加清晰地认识到社会治理实践中“国家—社会”关系的理论旨趣与价值诉求。当下，民族地区基层社会治理难题的重要根源即在于治理主体边界未得到科学界定，主体权力未进行制度化的合理配置，导致政府与市场、政府与社会乃至市场与社会之间的利益冲突与权力碰撞。民族地区基层社会治理需要嵌入“互动共治”的解释框架，重构治理主体边界，强化治理机制创新，彻底破解进入“中等收入社会”所面临的“政社失衡、社会失序、自治失效”三大难题。
　　十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于如何正确处理政府与市场的关系已经加以界定，但是对于政府与社会的关系尚需进一步理顺，使其上升到新的战略高度。当前国家经济社会发展并未远离“中等收入陷阱”，尽管国家早已提出加快政府职能转变的改革目标，但是政府角色越位、缺位、错位现象仍屡见不鲜；市场在资源配置中起决定性作用的科学命题已然成为顶层设计，但其功能发挥与实际成效和预期目标仍有较大差距；在全社会倡导培育和践行社会主义核心价值观的背景下，社会诚信缺失、道德滑坡、人情淡漠等问题依然严峻，直接暴露了社会在经济利益冲击下的价值观扭曲。亟待科学厘定多元治理主体边界，探索出一条制度化、现代化的治理路径，以期实现社会治理终极目标。学界普遍认为治理应是多元主体互动共治的系统工程，多元治理主体应遵循其内在治理逻辑，在治理职能边界约束范围内开展协商、协同、协作治理活动。政府在什么样的范围内履行行政职能、提供公共服务而不逾矩？如何有效激发和规制市场组织的强大力量，促其合理实现经济治理功能？怎样激发社会组织参与治理活力重构基层社会治理的微观基础？社会治理主体边界重构路径应当是传统体制下的全能型政府或发展型政府逐步在法治的框架内收缩限制权力、调整职能范围，进一步从市场和社会可以自我管理的领域有序退出，向市场、社会放权，最大限度地激发市场和社会的活力，同时市场、社会的自组织治理范围得到进一步扩展，自我治理能力得到持续有效提升，探索多元一体互动共治的治理机制。
　　三、民族地区社会治理体系现代化的机制创新
　　新的历史时期，传统的统治、管制、管理理念将全面转变为系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合的现代治理理念。近几年，民族地区在深入推进基层治理改革中，探索形成了黔南社会治理“135工程”、瓮安“5531”治理模式、台江“十户一体”基层民主治理模式[8]诸多典型案例，引领民族地区基层社会治理实践创新。治理现代化必然是治理方式现代化与制度体系现代化内在统一于治理实践的过程，现代化的治理方式、合作的社会治理结构以及与之相适应的治理制度体系是社会治理现代化的基本前提。在治理理论框架与治理实践创新的导引下，重点加强民族地区社会治理的制度供给与机制创新成为当务之急。
　　第一，探索构建民族地区基层党建与社会治理的联动互促机制
　　构建基层党建与社会治理的联动互促机制，首要任务就是要进一步加强民族地区基层党委领导，把基层党建作为民族社会治理各项工作的总抓手，使得基层党建与基层社会治理统筹兼顾、相互整合、良性互动。传统的党建工作习惯性囿于“阶段性、运动型、暂时性、封闭性”的专题学习教育实践活动，从根本上来看属于“内部循环小党建”的范畴。基层党建须切实立足于民族地区基层社会治理目标，号召基层党组织和全体党员干部，尤其是少数民族党员领导干部投身到具体的社会治理活动中，实现从“内部循环小党建”向“内外协同大党建”的格局转换。在基层治理实践中，党建工作一般是由党办、组织、宣传、统战等党口部门统筹负责，而社会治理工作则是由民政、群工、人社等政府部门协同推进，这样两者往往会造成“两条线”、“两张皮”的不协调状态。必须加强和创新基层党建，强化党政部门协同治理，努力探索“基层党建带动基层治理，基层治理促进基层党建”的联动互促机制。
　　第二，强化民族地区“有限型”、“服务型”政府职能边界约束机制
　　党的十八届三中全会在“国家治理”战略背景下，提出了深化行政体制改革的重要部署，切实转变政府职能成为行政体制改革的重点与核心。强化政府职能边界约束机制，创新行政管理方式，增强政府公信力，强化治理执行力无疑在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥着至关重要的作用。无论是培育成熟的社会治理体系，或是推动政府内部治理结构的改革完善，都取决于政府角色和职能的深刻转型。只有“全能型”政府放开无所不在的“有形之手”，有效发挥其社会治理职能，才能彻底克服政府职能越位、缺位和错位现象。面向民族地区基层社会治理“善治”目标的政府治理转向，其合理路径应当是：着力从片面强调行政干预的全能型政府转向限度收缩的有限型政府，从聚焦经济增长的发展型政府向关注公共利益的服务型政府转变，并以法律和制度的形式加以确立。从根本上转变政府治理职能，离不开来自社会公众的认同与反馈，以社会公众福利最大化为导向，围绕社会公众满意度逐步探索构建民族地区地方政府治理考核评价体系。[9]民族地区基层政府的职能取向不在于宽度和广度的拓展，而在于范围与程度的合理性以及方式与结果的有效性。
　　第三，健全民族地区社会组织主体治理参与的复合机制
　　培育和发展社会组织需要坚持“鼓励扶持”与“监督管理”并重的原则，民族地区要根据自身发展实际，在社会组织的登记管理、协调服务、政策扶持、考核监督、法人自治等方面创新创优体制机制，建立健全民族地区社会组织参与治理的复合机制。在加大力度培育民族地区社区和农村新型社会组织的同时，还要重视发挥传统社会自主组织的治理功能，如苗族的“议榔”制度，苗、侗等族的“寨老”制度，藏族的传统部落组织，甘南卓尼县的“俄拉”组织，以及在诸多民族中普遍存在的宗族权威组织等，要将民族传统治理方式同民族地方经济社会发展实际相结合，通过创造性转化和创新性发展实现传统“地方性知识”与现代社会治理体制的链接，使之由隐性的、基层的、边缘化的乡土治理逻辑衍生转化为体现社会治理现代化要求的长效治理模式。在政策搭建、资源输入、人才保障等多方面协同支持，重构民族地区基层社会组织的微观基础，提高民族社区和村寨的组织化程度，让基层社区居民和广大少数民族民众采取更加理性有序的方式合理表达诉求。扎根基层肥沃土壤的社会组织如雨后春笋般蔚然成林，在满足社会多样性需求、塑造民间规范、维护基层社会团结、促进民族基层社会融合方面将大有裨益。民族社区和村寨社会组织在参与基层社会治理的过程中不断提升自身能力与获得合法性保障的同时也极大地增强了基层政府的权力合法性基础。
　　第四，健全民族地区多元利益矛盾化解的协商民主机制
　　化解多元利益矛盾冲突已然成为近年来民族地区基层社会治理的头等难题，而推动基层社会矛盾化解的制度变革更加迫在眉睫。加强民族地区基层多元矛盾化解的制度化建设根植于将矛盾化解于萌芽的价值考量，侧重于矛盾形成的初始条件的把控，避免基层利益冲突矛盾向大规模群体性冲突事件的转化。多元利益矛盾协商化解机制自身具备的规范、宣传、教育等功能，有效破解民族地区基层利益矛盾冲突中形成的“非制度化”或“反制度化”治理参与方式，充分利用协商民主的广泛多层制度化协商参与方式，将矛盾冲突把控在适度“有序”范围，力避冲突扩大化并引致群体性事件的发生。[10]加强基层多元利益矛盾化解，重在全方位构建矛盾的预防、排查与防控机制，矛盾纠纷化解的层级管理与联动机制，社情民意沟通表达的协商民主机制，以及处置多元矛盾的利益协调机制。各地在化解基层矛盾、完善基层协商民主中形成了丰富的实践探索，协商实践呈现出“参与主体多元化、化解矛盾源头化、化解方式协商化、调节机构专业化、排查纠纷常态化、调处成本分担化”等特征，这些极具创新性的协商举措逐步积淀到民主制度层面，共同推动民族地区社会治理体系和治理能力现代化建设。
　　§　参考文献
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　　[2]桂家友.国家与社会变革中的城市社会治理研究[M].上海：上海人民出版社，2015:67
　　[3]顾昕.当代中国有无公民社会与公共空间？──评西方学者有关论述[J].当代中国研究，1994，(4)；Tony Saich，Governance and Politics of China，New York：Palgrave，2001:206
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　　[6]吴建平.理解法团主义──兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性[J].社会学研究，2012，(1)
　　[7]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2013，(3)
　　[8]杨敏，“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长[J].河北学刊，2011，(2)
　　[9]贵州省加强和创新社会治理现场会召开 赵克志作出批示[N].贵州日报，2014-06-17
　　[10]汪鲸.地方政府间大气污染管制的竞争效应研究[J].贵州财经大学学报，2015，(6)