民族关系的制度化调整策略分析

源自：贵州民族报  : 陆平辉

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　　民族多元化是当今世界各国人口发展的一种趋势：一方面，那些基于血缘、地理、历史和文化形成的传统多民族国家始终保持着相对稳定的人口结构与规模;另一方面，一些单一民族国家在经历政治上的分裂与统一，经受民族主义浪潮和种族、宗教、移民等问题的冲击之后，开始变成了多民族国家。从历史发展和文化传承来讲，民族多元化对于现代国家的建构具有积极意义。然而，从国家治理来讲，由于民族多元化蕴含着文化碰撞与族群竞争的因素，现代国家往往面临更大的政治风险与道德挑战。国家不仅要实施专门政策和制度安排处理群体身份识别、群体权利保障与国家认同之间的关系，还需要考虑民族多元化所引发的族群竞争和对抗问题，不仅要关注少数民族参与国家管理和分享社会财富的能力，还要防止文化与族群冲突危及国家安全。在此情形下，探索调整民族关系的制度化策略，解决民族多元化带来的文化与民族冲突，成为20世纪以来特别是二战结束以来各国民族事务治理的一大任务。一些国家为此探索实施了多种调整民族关系的制度化策略。本文拟对少数人权利保障、民族联邦制和协和式民主等三种典型策略作出分析，重点讨论少数人权利保障策略的理论与实践，以期对构建我国的民族关系调整策略有所裨益。

影响民族关系的复杂性与持续性因素
　　选择影响民族关系的因素来研究民族关系调整应该成为一种理论共识，因为当今大多数国家的族际政治整合都受制于民族关系的影响因素。与此同时，大多数国家也都存在持续影响民族关系变化的因素。不过在进行具体研究时，需要抛开那些非典型的可变因素，探究那些持续不变的因素，进而确定哪些因素是调整民族关系时最应关注的方面。前南斯拉夫著名政治学家维基斯拉夫·斯坦维茨通过对东欧一些国家的比较研究，发现持续影响民族关系变化的主要有五个因素，即民族之间的差异性、民族人口的变化、民族分散或聚合的程度、群体的民族意识和地域意识、民族之间的利益冲突。他的研究结论值得关注与借鉴。
　　民族之间的差异性。民族之间的关系必定受到各民族独特的历史、地域、文化传统、风俗习惯与行为模式的影响。各民族自身拥有的独特性既有可能促进民族自身内部的团结，也有可能造成不同民族之间的紧张关系。一般来讲，民族之间的差异越大，民族之间越容易出现纷争。当然，现实中也有差异不大却同样出现对立状态的现象。对于这种现象，社会心理学家解释为“民族接触与民族冲突之间存在着某种正相关”联系。此外，民族之间的差异也会表现在人口数量、政治地位、经济实力等方面，这些差异往往会决定民族的思想倾向和行为状态，于是在一些国家会出现源于人口、政治、经济差异产生的不均衡民族关系模式。
　　民族人口的变化。民族的演进与形成、融合与分裂往往会直接表现为民族人口变化。民族人口的变化主要是数量的变化和质量的变化。民族人口的数量变化往往会带来民族之间政治与经济地位的差异，进而影响民族关系。在那些具有相同生活区域的民族中，民族之间人口数量的此消彼长会打破原有的族群力量平衡，进而影响到竞争性群体之间的关系。而在一些特定情形下，人口数量不平衡甚至可能成为导致局部紧张局势、引发民族冲突的因素。在当今一些多民族国家中，民族人口数量不平衡现象较为突出，改变民族人口的构成与数量已经成为一些国家调整民族关系的人口策略。
　　早在20世纪70年代，美国政治学家格尔通过对全球1000多个政治性族群的研究发现，全球许多死灰复燃的民族分离主义往往有着很深的历史渊源与文化传承。他认为在那些以种族、民族或宗教为表征和载体的群体中，族群意识和自我认同会世代渗透与固化，会使多民族国家面临巨大风险。格尔的分析提出了民族人口的质变问题，即同质变化或异质变化。在当今世界，族群的融合与分裂是一个常见现象。融合与分裂会带来民族人口的同质化或异质化。同质化会使原有的族群意识和自我认同传承与固化，异质化则会促成改变，甚至催生新的民族。对于现代多民族国家来讲，同质化与异质化一样值得担心。对于同质化，需要防止极端主义的族群意识和自我认同固化与传承;对于异质化，需要防止族群融合与分裂可能带来的民族冲突与国家分裂。19世纪末20世纪初发生在巴尔干地区的种族冲突已经证明了民族异质化带来的恶果。
　　民族的聚合程度。各国民族在历史长河中演化出聚居和散居两种生产生活方式，这两种方式其实是民族聚合程度的反映。聚居聚合程度高，散居聚合程度低。在大多数情况下，民族的聚合程度受到地理、社会、文化、宗教、政治等因素的影响，成为影响群体社会政治地位和组织动员能力的重要因素。在过去的民族学、政治学研究中，较为关注聚居对民族关系造成的影响。一些国家通过国家结构形式的制度安排解决聚居带来的民族关系问题，民族联邦制和民族区域自治由此推广到世界各地。两次世界大战以后，受移民浪潮、宗教与文化冲突、工业化与城市化等因素的影响，散居化对民族关系的影响逐渐显现。散居使具有不同语言文化、风俗习惯和宗教信仰的各民族聚合在一起，极易因民族性的差异发生矛盾和纠纷，在一些特殊因素的影响下甚至转化为群体与政府的对抗。因此，如何处理散居化背景下的民族关系问题已经引起世界各国的重视。如英国采用种族关系立法来处理，美国采用熔炉政策来解决，加拿大、欧洲采用多元文化政策来应对。但从目前的实践来看，受到人口结构、经济状况、社会政治身份、代际差异和分布格局等因素的影响，一些协调散居化背景下民族关系的政策并不成功。如欧洲舆论普遍认为，欧洲各国政府推行的穆斯林政策基本上宣告失败。
　　民族的地域观念。民族关系深受不同民族地域观念的影响。在民族学上，既可以通过地域来定义民族，也可以通过地域来区分民族。由于地域蕴含着民族的归属感，因此是民族生产生活方式、历史文化、风俗习惯和宗教信仰形成的基础。如印度的孟加拉人多年来一直对其族群形成具有重要影响的西孟加拉地区表现出强烈的认同感和归属感。一些民族即使离散迁徙几个世纪仍对故土存在深深的眷恋，甚至认为如果不能回到自己的故土家园意味着遭受迫害，犹太人的建国史说明了这一点。地域观念对民族关系的影响在于：地域承载了民族意识，当生活在相同地域的民族具有竞争性价值观，而相同的地域意识又无法容纳对立的民族认同时，往往会导致民族之间的冲突。于是在一些国家或地区，常常见到因领土、边界纠纷引发的民族冲突和种族战争，如巴以冲突就承载了复杂的民族地域意识纠葛。
　　民族间的利益冲突。在过去的几个世纪里，民族间的利益冲突已经与民族、宗教、全球化、现代化和民族国家密不可分，成为民族关系裂变的一种常见表现。例如二战后超过半数的内战属于族群战争。1993年，全球族群冲突导致的难民人数达到2500万，族群冲突成为滋生恐怖主义的温床，如泰米尔猛虎组织、巴勒斯坦伊斯兰圣战运动、爱尔兰共和军等恐怖组织的出现都与民族间的利益冲突有关。对于民族间利益冲突发生的原因，有的学者归纳为政治不稳定、族群政党系统、歧视性的族群政策、经济衰退、族群间经济差距的变化趋势、历史冲突、族群人口分布类型等七个因素，以及恐惧、不满、仇恨、精英动员族群的能力等四个驱动力。民族间的利益冲突直接威胁到多民族国家的稳定，特别是对于民族问题较为突出的发展中国家和新兴民主国家尤其如此。为此，这些国家正试图通过法律机制来控制冲突。然而，在这些国家中，由于民族构成决定制度的构成，政治和法律往往受制于族群关系，政府往往难以形成有效的冲突控制能力。

民族关系的制度化调整策略分析：少数人权利保障、民族联邦制和协和式民主
　　民族关系问题的持久性，民族关系构成与变化因素的多样性与复杂性表明，调整民族关系需要考虑采取那些具有系统性、稳定性及适应性的制度化措施。从目前世界一些多民族国家的实践来看，已经形成有三种调整民族关系的策略，即少数人权利保障、民族联邦制和协商民主制。每一种策略都反映了民族关系调整的不同价值理念。
　　少数人权利保障。少数人权利保障是目前世界多数国家采用的一种保障处于社会弱势或边缘地位的少数人群体权利的政策和法律措施。少数人权利保障措施主要源于国际人权法，其作为一种民族关系调整策略有一个从理论到实践的发展过程。少数人权利保障措施构建的基础是少数人权利理论。在该理论看来，少数人是指那些处于社会弱势或边缘地位的具有种族、民族、宗教和语言等方面特征的少数群体。由于历史和现实的原因，在民族国家内部始终存在多数人群体对少数人群体的文化压力，少数人群体容易遭受歧视与排斥。一方面，传统民主制原理会将多数人群体的利益凝聚成为民意，在这种民意主导下的法律和政策在事实上会排斥少数人的参与;另一方面，受多数人主导的政策基于维护现行制度和秩序的考虑，又不会允许少数人实现完全自决。由于少数人不能实现充分参与，其正当利益又难以得到充分表达和被多数人利益替代，少数人群体与多数人群体之间就有可能出现对抗。因此，通过保护少数人的正当利益来协调群体之间的关系既是正当的，也是必要的。
　　目前，由少数人权利保护原理延伸出来的少数民族权利保障已经成为一些多民族国家协调民族关系的重要手段，也成为国内政治、国际政治和国际法的重要组成部分。在欧洲，少数民族权利保障已经成为加入欧洲理事会、欧安组织和欧盟的前提条件。
　　民族联邦制。联邦制的历史渊源最早可以追溯到古希腊时期的城邦同盟。美国1787年宪法在历史上首次将之用于调整国家内部整体与部分之间的关系，进而成为国家治理体系中解决集权与分权问题的策略。20世纪50、60年代以来，随着联邦制的国家治理价值被不断挖掘，联邦制逐渐被一些多民族国家作为国家结构形式用于解决本国的民族问题。于是，以民族分享治理为主要特征的民族联邦主义成为一种调整民族关系的策略。作为一种制度化策略，民族联邦制的作用在于通过引入一定程度的民族自决权来解决国家认同与民族认同之间的矛盾，调整多民族构成的国家整体与分布于一定领土范围内的民族部分之间的利益关系。这一点与少数人权利保障主要调整群体之间的关系有所不同。
　　民族联邦制调整民族关系的作用具体体现在：其一，联邦制安排可以实现联邦中央对作为联邦地方的少数群体的非支配性保护。其二，联邦制安排可以容纳那些渴望政治独立和保存独特文化、语言或宗教的民族群体，进而在实现国家整体性的同时保护民族多样性。其三，联邦制安排实现了民族利益的独立表达和民族内部事务的自我管理，有效防止了种族冲突或分离主义的产生，在更大范围实现了国家利益、民族利益与地方利益平衡。其四，联邦制安排通过联邦地方和联邦中央两个参与途径，保障了少数民族公民参与国家管理与公共决策的机会。上述四个方面说明，民族联邦制具有防止文化同化，消除政治上的不平等，扩大民主参与，保障特定民族生存发展，协调国家认同与民族认同之间关系的功能。
　　然而，苏联和南斯拉夫的实践也说明，民族联邦制也存在一些不可控制的消极因素。例如，民族联邦制隐藏着每个民族都可以拥有自决权的暗示，这种暗示有可能引发一些民族的自决愿望，最终可能导致民族分裂;民族联邦制意味着国家治理体系中的权力下放和权力分散，容易引发地方民族主义，而在联邦主体内部，如边界、群体身份、权力体系、领导阶层、大众传媒、外部支持等因素会使微观层面的民族关系变得更为复杂;在分配权力和公共资源时，民族联邦制无论进行何种谨慎的制度安排，都不可能消除民族成员之间受益不均的现象;民族联邦制无法解决因人口差异导致的民族之间政治经济地位的不平等，多数歧视少数的现象，势均力敌群体之间的权力斗争，会使国家面临大量的群体矛盾与冲突等等。
　　协和式民主。随着全球化、区域化、多元文化主义、少数人权利的制度化和种族民族主义的崛起，西方经典的自由主义民主模式日渐式微。一些传统的西方国家开始接受多元化社会现实，培植发展多元文化民主，其他一些发展中国家则开始探索更适合民族多元化国情的替代民主模式。在此背景下，荷兰政治学家阿伦·利普哈特提出了“协和式民主”这种新型理论。利普哈特认为多元化社会是一个“节断性分裂”的社会。“节断性”表现为社会由界限分明、彼此分裂的社群构成，这些社群由不同的政党、利益集团、传媒、学校和志愿团体构成;“分裂”表现为宗教、思想、语言、地域、文化、民族或种族性质的分裂。利普哈特认为协和式民主是那些严重分裂社会实现稳定的最优和唯一可行的方法，原因在于协和式民主具有四个独特优势：一是大联合政府可以让社会所有群体的精英都加入政府分享行政权力，参与多元社会的治理，进而消除群体之间的竞争与对抗。二是相互否决权可以让所有少数群体拥有否定于己不利决策的权力，这就消除了少数被多数人决定否决的风险。三是相称性原则可以让社会所有群体都能够均衡地分配公共资源和参与政治决策。四是节断性自治权可以使“少数人在他们关注的专门领域实现自我治理”，解决多元社会中少数人利益可能被虚置的问题。
　　利普哈特的协和式民主理论引起了多元化社会的广泛关注，特别是他设计出用来避免冲突、保障自由的制度安排受到一些多民族国家的推崇。这些国家通过实现协和式民主保障了各类族群的身份和权利，通过群体自治机制、比例代表制、政治妥协和共识、精英联盟与持续的参与协商，以及在涉及群体利益的关键决策上的否决权，国家在群体之间冲突所采取的中立立场，妥善协调处理了民族关系。典型者如瑞士。瑞士是一个多民族国家，但它的联邦制并没有沿着不同群体的宗教、语言和社会经济差别进行建构，实现所谓的民族联邦制。在瑞士，协和式民主策略的基本方面都得到了体现，不过特殊之处在于瑞士并不承认族群自治的特权，而是在高层次的国家治理中实现多数群体与少数群体的协商一致，在较低层次的地方治理中实现治理单位的权力责任配置和群体成员的多层次自治权与参与权。这种整合不同群体实现多层次自治与民主协商的方法使瑞士联邦制成为一种类似美国熔炉型族群关系治理模式的方案。
　　虽然协和式民主已成为一种流行的民族关系冲突管理方法，然而理论界并没有普遍认同协和式民主。几乎在所有的民主理论中均有对协和式民主的批评和怀疑，最尖锐的批评是认为协和式民主本质上是不民主的说法。例如南森·格雷泽认为协和式民主歪曲了民主，因为它认可群体权利侵犯个人权利，任何资源和权力分配都没有体现贤能政治，只会导致人才和技能的浪费。布伦丹·奥利里认为，协和式民主不可避免地侵害某些群体的权利和一些个人的权利。联合主义不必要求参与者的同意，而只包括那些表明意见的人，它排除了反对，因而是一个败者全失的体制。

少数人权利保障策略的理论与实践
　　从国际人权法的法理来讲，少数人权利是少数民族权利的源权利。既然少数民族是少数人的组成部分，从保护少数人权利发展到保护少数民族权利就是少数人权利保护题中应有之义。而从多民族国家的实践来看，少数民族权利保障已经成为目前世界上影响最大的民族关系调整策略。虽然如此，联合国和一些区域性国际组织的人权文献却未对“少数民族”及“少数民族权利”进行界定。联合国少数者工作组曾为“少数民族”划定了一个范围，认为“少数民族”指那些由于边界变更造成的在一个国家属于少数，而在其祖国则居于多数的民族。1992年的《少数者权利宣言》虽然增加了“少数民族”的概念，但是没有区别“少数民族”与“种族上的少数”。1994年，欧洲理事会制定通过了《关于保护少数民族的欧洲框架公约》，该《公约》仍然没有定义少数民族，但却对少数民族权利的内涵作了阐述，如平等利用传媒、建立和管理私人教育、培训机构以及进行跨境往来等方面的权利，这对实施少数民族权利保障策略具有启发性。
　　截至目前，少数民族权利保障策略已经在全球范围产生了两个较为成功的实践样本：一是国际法层面的欧洲的区域共管模式;二是国内法层面的美国的行政纠偏与宪法平等保护模式。
　　欧洲各国均属于多民族多族群国家，加上历史上的战争和现实中的移民问题，使得欧洲国家的民族关系变得日趋区域性和国际化。一方面，跨境民族在欧洲各国分布广泛，民族之间的同源性使各国民族关系具有类似性;另一方面，由于欧洲各国地理、历史、文化、宗教联系紧密，各国的民族问题之间具有传导性与关联性。在此情况下，欧洲在实现一体化的过程中，通过政府间国际组织来协调各国在处理民族问题上的立场和政策，建立欧洲范围的少数民族权利标准和民族问题解决机制来协调民族关系。
　　美国的行政纠偏主要表现为20世纪60年代初以来实施的肯定行动计划。肯定行动计划的主要内容是由政府机构、大学招生机构和雇主在就业、受教育、企业发展等领域推行一系列旨在改善黑人等少数族裔和妇女经济地位的反歧视措施。计划实施50多年来，对协调美国国内的民族关系产生了影响深远，与此同时，对它的争论至今未曾间断。
　　从欧洲和美国的实践看，采用少数人权利保障策略调整民族关系目前面临三大问题考验。
　　一是实施少数人权利保障策略的正当性问题。从国际人权法的发展来看，少数人权利最初出现在第一次世界大战结束后国际联盟、主要协约国和参战国同东欧新兴国家签署条约中。但是，后来由于少数人权利保障的规定被滥用，二战后一些国家开始反对为少数民族创设特殊权利。二战结束后，新成立的联合国也反复强调保护一切人的普遍权利，而非少数人的特别权利。受此影响，联合国在它的《世界人权宣言》中抹去了有关少数民族权利的考虑，直到1966年通过《公民权利和政治权利国际公约》后情况才有所改变。
　　二是如何协调保护少数民族权利与尊重国家主权之间的关系问题。20世纪90年代欧安组织和欧洲委员会保障少数民族权利的制度实践表明，跨国区域合作基础上的权利保障方式受到成员国主权的限制，需要在保障少数民族权利与尊重国家主权之间进行平衡。因为联合国与区域性国家组织建立起来的只是一种虚拟的国际关系，共同体的政策措施需基于成员国的同意，这实际上留给了成员国否决权。在大多数情况下，各国一般都不愿意采取可能损害国家主权而适合共同体公理的措施，但在民族问题区域化和国际化的背景下，过多强调本国利益又会阻碍少数民族权利保护的国际合作。因此，在国际法层面实施少数民族权利保障策略面临协调保护少数民族权利与尊重国家主权之间关系的考验。
　　三是如何在少数人权利保障策略中突出法律的作用问题。民族矛盾与纠纷的司法解决与少数民族权利的法律保障是少数民族权利保障策略的重要内容，也是促成民族关系和谐发展的重要环节。然而，从实践来看，法律程序在少数民族权利保障策略中的作用仍不明显，通过民族矛盾与纠纷的司法裁决来协调民族关系还未真正实现。一方面，许多多民族国家并没有认真思考法律程序解决民族纠纷的可能性。同时，由于害怕民族关系分裂，许多民族国家也不支持民族纠纷进入法律程序。此外，对于那些已经作出制度安排的国家来讲，类似应该给予民族纠纷当事人什么法律地位，建立什么样的专门机关解决民族纷争，如何消除纠纷裁决机关某些固有的种族色彩使之更适合解决冲突，如何使主要服务于个体纠纷解决的普通法律程序在法律和政治之间平衡，设计出适应解决具有某些政治色彩的民族纷争程序，同时防范恶意和滥用程序导致的风险等问题也在困扰着这些国家。
　　从多民族国家建构发展的历史可以看到，如果一国之内共存有多个民族，则必须在国家治理过程中考虑如何调整民族关系的问题。民族关系问题的复杂性表明协调民族关系需要考虑影响民族关系变化的因素，有针对地制定调整策略，实现民族关系问题的制度化解决。
　　用制度化方式调整民族关系不存在一劳永逸的解决方案，但确实存在多种策略选择。例如，针对影响民族关系的某一方面也可以作出制度性安排，但是这无法实现民族关系的持续有效调整。因此，在维持少数民族群体现状的情况下，国外一些国家探索了民族联邦制、协和式民主、少数人权利保障等三种具有代表性的策略，这三种策略承载了民族关系调整的不同价值理念，分别在宏观、中观、微观三种不同层面发挥作用。应该说，这三种策略属于并行不悖之策，可以选择实施。各国需要从本国的国情出发，在评估本国范围内民族关系的具体状况后灵活实施。
　　作为一种宏观策略，民族联邦制以国家结构形式面目出现，曾被当代一些新兴民族国家应用于协调民族关系。民族联邦制策略可以促成民族构成和文化多元主义的发展，并为政治多元化发展提供土壤。然而，该策略也有可能成为公民国家建设的障碍。对于民族联邦制存在的问题，前南斯拉夫和苏联通过在国家层面坚持同一性，而在民族内部保留差异性的方式来解决。但从后来的发展来看，这种办法似乎并不成功。
　　虽然协和式民主关于多元化分裂社会治理的权力分享理论将自己置于被怀疑的地位，但协和式民主蕴含的“和解”与“联合民主”原理确实可以成为调整族群分裂社会民族关系的方案。然而，协和式民主策略的实施依赖较为发达的民主政治的思想与文化，这表明基于欧洲或西方经验设计的协和式民主并不一定适合世界其他地方或更分裂的多种族社会。当然，对协和式民主策略进行分解，选择某一方面实施，确实可以解决某一时期的民族关系问题。
　　由少数人权利原理延伸出来的少数民族权利保障策略对于民族关系的调整至关重要，因为现代民族关系越来越多地体现为不同民族个体成员之间的关系。在这种情形下，通过反歧视和特别保护措施来实现民族个体成员之间的实质平等，保障少数民族成员的政治参与，宗教、言论和结社自由，自由和平等交往具有现实意义。在实践中，推行少数民族权利保障策略调整民族关系，需要配合实施立法、行政与司法措施，进而从整体上推进和谐民族关系建设。当然，少数民族权利保障策略也存在缺点，除了跨国机制障碍、司法介入困难外，少数民族权利保障策略容易受到公平性方面的质疑。因此，推行该策略需要更多的社会理解与支持。
　　(作者系中央民族大学法学院教授、博士生导师)